Chile: Modernizar, ¿para quién?

La Contraloría General de la República debe velar por la legalidad de los actos de la Administración Pública. Debido a su función fiscalizadora se le dotó, en los años 30, de "autonomía financiera". Poseía un porcentaje fijo del Presupuesto que le permitía asegurar el desarrollo de sus programas de fiscalización, capacitación, una dotación adecuada de funcionarios, modernizarse y mantener su necesaria independencia. Pero la dictadura anuló la autonomía financiera, hizo importantes recortes presupuestarios y acabó con la carrera funcionaria.

Tras los escándalos de corrupción en Chiledeportes y los planes de empleos, desde el Partido Socialista (PS) a la ultraderechista UDI surgen propósitos declarados de agilizar la modernización del Estado, señalada como la panacea para evitar la corrupción. Hay consenso político para avanzar en una nueva modernización y mejores mecanismos de control. Se habla de una "nueva Contraloría" que "garantice cabalmente la fiscalización de los recursos públicos y dé cuenta de las irregularidades que afectan a municipalidades y entidades estatales". A los funcionarios de la Contraloría este discurso los ofende, pues precisamente ésa es la labor que cumplen. Oficialistas y opositores aseguran que se requiere una nueva ley orgánica que la norme. Tras los escándalos, se ha impulsado transversalmente la urgencia de tomar medidas en todo el aparato estatal. La comisión especial mixta de presupuestos -que aprobó el Presupuesto 2007 aumentando el gasto social en un 11,2 por ciento, considerado el más expansivo en años-, discutió implementar normas sobre "responsabilidad fiscal", "acelerar el proyecto de transparencia fiscal" y "modernizar a la Contraloría".

"La tendencia de las autoridades no es darnos más recursos ni atribuciones, sino lo contrario. Lucharemos por nuestra ley orgánica, por conservar y aumentar nuestras facultades fiscalizadoras para seguir sirviendo de aval al funcionamiento de las instituciones públicas", señala la directora de la Asociación Nacional de Empleados de Contraloría (ANEC), Adriana Umaña.

Tras el escándalo de Chiledeportes, parlamentarios de ambos bloques solicitaron "urgencia" para el proyecto que crea un Consejo de Auditoría Interna de Gobierno (CAI), en trámite hace un año. Dijeron que, "sin desmerecer las funciones que cumple Contraloría", se necesita un instrumento interno de fiscalización que vea "a priori lo que pueda afectar el rendimiento, función y calidad del servicio que prestan los entes estatales". El CAI -de ser aprobado-, modificará el estatuto administrativo afectando los procedimientos sumariales, las juntas calificadoras, inhabilidades, incompatibilidades, la regulación de contratos a honorarios, contratación de bienes y servicios, la flexibilidad financiera de la Contraloría y un largo etcétera. El CAI asesoraría al presidente y al ministerio de Hacienda. El senador Eduardo Frei Ruiz-Tagle, al pedir la urgencia del proyecto, argumentó que en materia de combate a la corrupción las "carencias" no están en la fiscalización, control y sanción: "Lo que nos falta es dotarnos de más capacidades para prevenir actos contra la probidad".

Pero la tendencia pareciera ser otra. En los últimos meses la Corte Suprema ha invalidado decenas de dictámenes de Contraloría, ejemplo de ello son, por nombrar algunos, los casos Estadio Santa Rosa de Las Condes, Valparaíso Sporting Club y Plaza Las Lilas, referidos a actos administrativos de directores de obras municipales y secretarías regionales ministeriales (Seremis). Según Contraloría dichos actos administrativos no se ajustaban a derecho. Pero el tribunal argumentó que "Contraloría carece de atribuciones para ver el fondo de los actos administrativos de funcionarios del Estado". Según la "nueva" doctrina, el organismo contralor no estaría en condiciones de impugnar por razones de fondo actuaciones de otros. Un mal precedente pues las decisiones de seremis y municipios quedarán ajenas al cuestionamiento de su legalidad que hoy puede reclamarse en tribunales o administrativamente, recurriendo a la Contraloría que, por ley, debe "velar por la legalidad de los actos de la administración".

Ciertas investigaciones de la Contraloría parecieran incomodar, como las cuentas de gastos electorales rendidas ante el Servicio Electoral donde se detectó el uso de facturas de la empresa fantasma PUBLICAM; el mal uso de dineros del Fondo Nacional para el Fomento del Deporte (Fondeportes), que terminaron pagando comidas, convivencias y actividades de funcionarios que precisamente administraban dicho fondo; o la investigación de las graves irregularidades e incumplimientos de contrato del Administrador Financiero del Transantiago (AFT) y Sonda S.A. en la implementación de la tecnología y software para los buses del Plan Transantiago, solicitada por los senadores Nelson Ávila y Alejandro Navarro, y que ha sido denunciada desde junio de 2006 por la empresa Transporte Inteligente Multimodal (TIMM) -del grupo financiero Inbursa (México)- y el ingeniero chileno-japonés Roberto Sone, uno de sus propietarios.

Parecieran haber dos tendencias en pugna. Una que desea transparentar los actos de la administración, y otra que persiste en el secretismo y en quitarle atribuciones a quienes pueden resultar incómodos si hurgan en el uso que se le da a los dineros estatales. Recientemente, la presidenta Bachelet instruyó -como parte de la llamada agenda pro transparencia-, que sea publicada en internet información sobre honorarios y compras de los organismos estatales. A ello se sumó el envío de proyectos de ley sobre lobby y acceso a información. Entes públicos deberán informar sobre su personal, adquisiciones y contrataciones, además de quiénes son los contratistas. A algunos el instructivo no les gustó.

Más atribuciones y fin del daño previsional

Adriana Umaña ingresó por concurso a la administración hace 25 años. Obtuvo una alta calificación y permaneció años en la planta. Pero para acceder a un grado superior debió perder su trienio y estabilidad. "Estoy a contrata, la única forma que uno tiene para acceder a grados superiores. El Estado debiera solucionar este asunto. Se ha abultado la forma complementaria de aumentar las dotaciones", dice. "Para cumplir su misión originalmente Contraloría tenía un número determinado de funcionarios. Hoy con todos los nuevos servicios y distintas funciones se necesitan más. Eso lo han ido supliendo con personal a contrata y honorarios, porque la ley orgánica de la Contraloría siempre ha estado entrabada y ahí precisamente se contempla una mayor dotación y la posibilidad de que todos volvamos a la planta y se establezca una carrera funcionaria", agrega.

A comienzos de 1970, la Contraloría orientó su función fiscalizadora integrándose al fin social del Estado. Ayudó a perfeccionar la gestión estatal y entregó su experiencia en materias de auditoría, legislación administrativa, régimen presupuestario y jurídico de personal, contabilidad pública, organización, remuneraciones y procedimientos administrativos. Según los trabajadores para modernizar la Contraloría es necesario dar curso a las modificaciones conducentes de su ley orgánica, proveerla de mayor presupuesto para disponer de equipos técnicos adecuados y de una dotación acorde al desempeño de sus funciones. "Hoy la carrera funcionaria no existe. Somos todos cargos de exclusiva confianza. Se perdió con el gobierno de Pinochet. Actualmente no sólo los cargos directivos que contempla el estatuto administrativo son de exclusiva confianza sino que toda la planta de la Contraloría", dice Adriana Umaña. Las promociones, despidos y contrataciones están sujetas al criterio discrecional de las autoridades superiores. "Se habló con la ministra Veloso y se le dijo que Contraloría era uno de los servicios con este régimen que debiera solucionarse", agrega.

Blanca Vildósola, directora de la ANEC, agrega: "No vemos un acuerdo entre la derecha y la Concertación de respetar la carrera funcionaria. Sería ideal que se respetara en todos los niveles. Nosotros aspiramos a lograr mayores beneficios pero se da el caso de funcionarios que tienen dos o tres títulos, logrados con mucho esfuerzo y, sin embargo, no se les considera. Además, la administración del Estado si quiere modernizarse debiera resolver primero que nada los problemas previsionales de sus empleados. Hay funcionarios en edad de jubilar pero si lo hacen terminarán sus días con rentas indignas. Ese es un problema país. El daño previsional es inmenso y es una de las razones por las cuales se produce un estancamiento de las plantas de los servicios estatales. Cualquier modernización debiera partir con esto".

Hace años que junto con la ANEF y el Frente de Trabajadores de Hacienda intentan recuperar el daño previsional. Señalan que muchas expresiones que se han vertido sobre la función de Contraloría catalogándola de anquilosada o que avala el secretismo, son "opiniones sin mucho fundamento". Los dictámenes son públicos y los plazos dependen muchas veces de las respuestas que otros entes estatales al ser requeridos dan a la Contraloría. "Con un poco más de atribuciones y autonomía presupuestaria Contraloría puede enfrentar una modernización estatal. La modernización tiene un costo alto. Se necesita presupuesto y contratar más profesionales. Ahí volvemos nuevamente al tema previsional. Si no podemos jubilar no se van a crear vacantes. Hoy jubilamos con un 30 por ciento de nuestros sueldos. Para nosotros cualquier modernización debe estar ligada a esto. De lo previsional parte todo el problema de gestión de los servicios. Si no hay contratos con un sueldo digno la administración no funciona. Si no logramos una buena previsión la modernización no funcionará. La nueva reforma previsional incluso pretende dar más dinero a las dueñas de casa que jamás han cotizado, que a los funcionarios estatales con daño previsional", agrega Blanca Vildósola. La ANEC forma parte de la Agrupación de Empleados Públicos por Reparación al Daño Previsional y del Frente de Trabajadores de Hacienda que demandan al Estado que se haga cargo y dé solución al grave daño previsional de miles de funcionarios públicos que fueron obligados a cambiarse a las AFP en el año 1981.

Pugna por Contraloría

La ANEC ha manifestado al gobierno su preocupación por la propuesta gubernamental de designar como Contralor General a una persona externa a la institución. El presidente de la ANEC Rafael Reyes y el secretario Guillermo Osorio, le enviaron una carta a Bachelet en la que le señalan que "si bien las condiciones académicas y personales del candidato -Pablo Ruiz-Tagle- no se discuten, y tampoco su competencia en el área de su especialidad, el nominado -jamás ha integrado la administración del Estado, salvo como docente universitario. No se conocen en absoluto sus calificaciones técnicas específicas para el desempeño de esa función. Si es nominado deberá empezar una nueva especialización que requiere de muchos años y que en los hechos subestima gravemente la trascendencia de la función contralora".

Al parecer la ministra Paulina Veloso y la derecha han consensuado lanzar un plan de modernización por seis meses, y luego nombrar al nuevo Contralor. No han logrado ponerse de acuerdo en un postulante que reúna el quórum de tres quintos del Senado. El cargo se encuentra vacante desde julio. El gobierno ha propuesto a los abogados externos Pablo Ruiz-Tagle, Ramiro Mendoza y Jorge Streeter. Según La Nación "Veloso manifestó que no hay diferencias en el comité político respecto de si el nuevo Contralor debe ser funcionario de carrera o externo. 'Lo principal es que sea una persona que tenga mucho prestigio, con conocimiento jurídico y que sea capaz de liderar un proceso de modernización', subrayó, aunque al principio de la negociación había fijado como criterio el nombre externo como factor clave para la modernización".

El punto es si la modernización y la designación del Contralor General permitirá que la Contraloría siga cumpliendo su rol fiscalizador y si se dará prioridad a la carrera funcionaria. Pareciera haber un "veto" para que la contralora (s) Noemí Rojas asuma. La nominación de Ruiz-Tagle fue rechazada -consiguió 17 votos y 21 en contra- por la derecha y los DC Adolfo Zaldívar y Mariano Ruiz-Esquide, además del PRSD Nelson Ávila. En amplios sectores prevalece la opinión de que el nuevo Contralor debiera tener experiencia en el organismo fiscalizador y ser "independiente". Según la presidenta DC, Soledad Alvear, "más allá de la experiencia en la Contraloría, lo central es la capacidad de modernizar el organismo".

El escándalo de Chiledeportes dado a conocer tras la investigación de la Contraloría desató la pugna. El oficialismo ha aprovechado de lanzar dardos contra el organismo fiscalizador, planteando la urgencia de una modernización. En una de sus escasas intervenciones públicas, la contralora (s) Noemí Rojas señaló: "La Contraloría tiene que ser autónoma e independiente, de lo contrario no tiene razón de ser. Y un abogado externo con perfil político no asegura eso". En la Contraloría siguen dolidos por la demora de La Moneda para designar el cargo. Se dice que el gobierno no le perdona a Noemí Rojas que en la Cuenta Anual 2003, detallara en su discurso, ante un sorprendido ministro José Miguel Insulza, irregularidades en los contratos MOP-Universidad de Chile, el caso CORFO-INVERLINK y el pago de sobresueldos. Las autoridades tomaron su discurso como un desafío al Ejecutivo. La UDI insiste en que la contralora subrogante debiera ocupar el cargo. El senador PPD Roberto Muñoz dijo: "no es una buena señal que llevemos meses y que no se haya nombrado al Contralor". Nelson Ávila agregó: "Hasta ahora nadie entiende las razones por las cuales se le está impidiendo a la contralora asumir. La ministra Veloso ha manifestado que por ningún motivo va a proponer a alguien de dentro, con lo que se infiere un agravio a la institución". Al parecer Bachelet y el comité político no patrocinarán a nadie de dentro de la Contraloría.

La carta de la ANEC a Bachelet fue respaldada por las asociaciones de funcionarios de Presupuestos, Impuestos Internos, Tesorería, Aduanas y Hacienda, que conforman el Frente de Trabajadores de Hacienda. Señalan: "La Contraloría, como ente independiente de los gobiernos y los partidos políticos, es un organismo que debe dar las garantías suficientes de imparcialidad y ecuanimidad en sus fallos y decisiones; toda vez que a ella recurren permanentemente los funcionarios públicos que se ven afectados por decisiones muchas veces arbitrarias y que no se ajustan a derecho sobre todo en los términos de sumarios, carrera funcionaria, calificaciones, entre otros. Declaramos que no es posible contaminar a este órgano contralor con situaciones políticas coyunturales que podrían afectar los principios de probidad, equidad, respeto a la carrera funcionaria y varios más que defiende con estricto apego al derecho. Los trabajadores del Frente de Hacienda vemos en la Contraloría una institución a la cual debe dársele mayores recursos y aumentar sus facultades fiscalizadoras, a fin de que pueda cumplir con su misión en bien de la administración pública en general".

"Como dirigentes y funcionarios estamos muy dolidos porque en todas estas pugnas por ocupar cargos se han vertido expresiones bastante desfavorables sobre los funcionarios de la Contraloría. Acá se trabaja muchísimo y a conciencia, con gran esfuerzo, compromiso y dedicación. La contralora subrogante ha estado toda su vida en cargos relevantes, tiene una especial preocupación por su trabajo. Ojalá las autoridades dirijan su mirada hacia los funcionarios de Contraloría para que el cargo salga de nuestras filas. Nos avala el conocimiento, se necesita experiencia y jurisprudencia para fiscalizar como corresponde. Somos de los organismos mejor evaluados y más probos. Nos han quitado un montón de facultades y se han entrabado los recursos para contratar funcionarios. Debiéramos desplazarnos a través del país para fiscalizar, tener más holgura y tranquilidad para analizar cada caso. Son decenas y miles de documentos que debemos fiscalizar. Con mayor dotación habría mayor acuciosidad y los fallos serían más fluidos. Pero el Estado debe solucionar el tema previsional. En la medida en que se dé un cierto horizonte para jubilar, se producirán vacantes y la modernización se irá dando. Todo es un engranaje", dice Adriana Umaña.

Los funcionarios coinciden en que de modificarse el funcionamiento de la Contraloría debiera ser para otorgarle más autonomía, presupuesto, una nueva ley orgánica, atribuciones, una reingeniería de funciones, sistemas, procedimientos y personal, y sobre todo la carrera funcionaria. De torra forma la modernización y el discurso a favor de probidad se quedará sólo en un discurso de buenas intenciones. Para una modernización eficaz es muy importante el desarrollo social: "No podemos esperar que todos estén en sus cabales si los sueldos no son dignos o apenas alcanzan para comer. Quienes no se alimentan ni se medicinan como corresponde jamás podrán cumplir adecuadamente su rol. Ese ámbito el Estado debe tenerlo presente a la hora de desarrollar sus políticas. Sin un retiro justo no habrá modernización, será sólo un tecnicismo más. Se requiere mayor presupuesto, infraestructura, tecnología. Hasta hace poco en una unidad sólo teníamos un computador para nueve personas. Hacíamos cola y nos turnábamos para escribir un oficio. Si los recursos no los proporciona el Estado cómo pueden acusarnos de lentitud. Con el Convenio BID tenemos hoy más recursos técnicos pero se ha quedado un poco atrás el ser humano. Se debe modernizar sin perder de vista al ser humano, a los trabajadores. Aunque la tendencia es otra", concluye.

Notas

1. A comienzos de 1970, la Contraloría General de la República orientó su función fiscalizadora integrándose al fin social del Estado.
2. Adriana Umaña, directora de la Asociación Nacional de Empleados de Contraloría (ANEC).
3. La contralora (s) Noemí Rojas. En la Cuenta Anual 2003 detalló ante un sorprendido ministro Insulza, las irregularidades en los contratos MOP-Universidad de Chile, CORFO-INVERLINK y el pago de sobresueldos. Las autoridades tomaron su discurso como un desafío al Ejecutivo.
4. El presidente de la Asociación Nacional de Empleados de Contraloría (ANEC), Rafael Reyes, y el presidente de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), Raúl de la Puente.

(*) Una versión de este artículo fue publicada por Punto Final