22 de septiembre del 2007
Ecuador
Propuestas para la emigración (I)
Alberto Acosta
La Insignia. Ecuador, septiembre del 2007.
Ecuador concluyó el siglo XX con una crisis económica sin precedentes. En 1999 se registró la peor caída del Producto Interno Bruto (PIB) en nuestra historia republicana, y se agudizó el deterioro institucional del país. En esos años, el Ecuador experimentó uno de los empobrecimientos más acelerados en la historia de América Latina: entre el año 1995 y el año 2000, el número de pobres creció de 3,9 a 9,1 millones; la pobreza extrema dobló su número de 2,1 a 4,5 millones. Todo aquello reflejado en un deterioro acelerado de los índices de bienestar. Este panorama vino acompañado de una mayor concentración de la riqueza. Así, mientras en 1990 el 20% más pobre recibía el 4,6% de los ingresos, en el 2000 captaba menos de 2,5%; entre tanto el 20% más rico incrementaba su participación del 52% a más del 61%. La pasividad e inacción de los diferentes gobiernos ante esta inaceptable inequidad ha sido, sin duda alguna, una de las razones para la persistencia de la pobreza.
El deterioro socioeconómico se agudizó por el atraco bancario y el salvataje a los banqueros corruptos, así como por las políticas de ajuste estructural de inspiración neoliberal. Consecuencia lógica e inevitable de todo eso fueron el crecimiento masivo del desempleo y subempleo; la pérdida de valor de los ingresos de la población; drásticos recortes en la inversión social: salud, educación, desarrollo comunitario, vivienda; una creciente inseguridad ciudadana, deterioro de la calidad de vida y la reducción vertiginosa de la confianza en el país.
En tales circunstancias, al entrar el Ecuador en la mayor crisis de su historia e incluso como consecuencia de los mecanismos adoptados para afrontarla -como la misma dolarización- se inició un proceso sostenido de emigración, cuya magnitud y velocidad no tienen precedentes. En efecto, según varios cálculos, mucho más de un millón de ecuatorianos habrían salido del país desde el año 2000. Hay estimaciones según las cuales el número de ecuatorianos en el exterior puede bordear los 3 millones, ya que a los emigrantes de la crisis de 1999 debe añadirse aquellos que han emigrado desde hace más de medio siglo, provenientes de las provincias de Azuay y Cañar.
Con el deterioro de la economía nacional, la emigración hacia los EEUU se mantuvo y se mantiene elevada. No obstante, hacia 1998 la dirección del flujo migratorio se trasladó desde el norte de América hacia el sur de Europa, particularmente hacia España, debido a la cercanía cultural y la posibilidad de acceso sin visa (hasta 2002). Asimismo, Italia y en menor medida otros países del europeos registran un creciente número de inmigrantes ecuatorianos.
En estos años dolarizados el crecimiento ha sido inestable y magro. El principal, si no el único, impulsor del crecimiento económico ha sido la actividad petrolera. Los sectores de la industria, comercio y agro, que generan más de la mitad de los puestos de trabajo, han permanecido estancados. No debe olvidarse, además, que en los últimos años Ecuador ha vivido sucesivas crisis políticas; crisis que han sido resueltas sin llegar a quebrar la democracia en términos formales, pero que sí han debilitado la institucionalidad del Estado, particularmente en lo referente a la estabilidad e independencia de los tribunales constitucional, electoral y de justicia.
Todo esto comienza a cambiar con el inicio del gobierno de Rafael Correa. Y encontrará en la Asamblea Nacional Constituyente una oportunidad histórica para sentar las bases históricas, que permitan transformar de raíz el Ecuador. Por eso, antes de adentrarse en las propuestas constitucionales concretas, interesa conocer el entorno que explica el fenómeno migratorio y los ejes básicos para la acción. Sería un error dar paso a la redacción del articulado constitucional sin antes debatir el marco conceptual.
Además, hasta ahora, dentro del Ecuador, todavía no se ha trabajado suficientemente el tema desde una perspectiva constitucional. Como se verá más adelante, es preciso asegurar como un derecho constitucional la libre movilidad humana, así como la vigencia de los derechos humanos para todas las personas y no solamente para los compatriotas. Igualmente el Estado debe garantizar a los ecuatorianos fuera del territorio un servicio eficiente y adecuado a través de sus representaciones diplomáticas; esto implica emprender en una racionalización de procesos y requisitos. De igual manera hay que integrar los fenómenos migratorios de ecuatorianos y ecuatorianascon los fenómenos de refugiados y de inmigrantes. En suma, el Estado tiene la obligación de responder mediante políticas públicas adecuadas al derecho internacional a los problemas y necesidades que esos fenómenos implican.
Los ejes de una política de Estado sobre la emigración
Con el fin de dar respuestas a este proceso de gran trascendencia nacional e incluso internacional, quienes estamos preocupados por atender las demandas que plantea esta realidad socioeconómica, proponemos una serie de líneas de acción que serán ejecutadas por el gobierno central y que serán impulsadas a través de los gobiernos regionales, con la participación de diversas organizaciones económicas y sociales, entre ellas las organizaciones de emigrantes así como las personas directa e indirectamente afectadas por la migración:
El punto de partida de una política migratoria integral debe ser su inserción activa dentro de una estrategia de desarrollo de largo plazo. Tal estrategia deberá tener como objetivo fundamental la incorporación activa de toda la sociedad -y no sólo una fracción de ella- en la vida nacional; lo cual incluye, por supuesto, a las comunidades de emigrantes en los países de tránsito y destino. En otras palabras, debe apuntarse hacia una sociedad que garantice el acceso de todos sus miembros a un nivel de bienestar que responda a la satisfacción de sus necesidades básicas, así como su conversión en ciudadanos y ciudadanas, a partir del aprovechamiento adecuado y sostenible de sus capacidades y de las diversas potencialidades humanas y naturales del país.
De hecho, la política migratoria debe tener en su mira el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo, que parta por reconocer la heterogeneidad económica, tecnológica, social y cultural del Ecuador. Esto obliga a proponer estrategias y políticas diferenciadas, buscando una nueva forma de inserción internacional, en un entorno caracterizado por la incertidumbre, por la inestabilidad, así como por diversas desconexiones y exclusiones, pero también caracterizado por una serie de potencialidades que las nuevas articulaciones sociales nos ofrecen. Esta política migratoria, vinculada a un esfuerzo por construir un nuevo modelo de desarrollo, implica elevar el nivel de vida de todos los habitantes del Ecuador, reduciendo los niveles de inequidad y elevando la participación en la toma de decisiones y en la definición de su futuro. La meta es la construcción democrática de una sociedad sostenible, que tiene que ser permanentemente más democrática.
En ese sentido parece oportuno tener presente algunos elementos básicos que deben inspirar la acción:
1. En todo momento hay que recordar que los y las emigrantes son seres humanos. Esta aseveración parecería obvia si no fuera porque hasta ahora la preocupación por el hecho migratorio ha estado enfocada en ejes distintos al ser humano como tal. Así por ejemplo, para el gobierno central, el sistema financiero y para una multiplicidad de empresas, la atención se ha centrado fundamentalmente en las remesas: el Estado las ha visto como una positiva fuente de financiamiento macroeconómico, mientras que para el sector empresarial se trata de una jugosa oportunidad para hacer negocio. Por su parte, los medios de comunicación han visto a la migración como una fuente de noticias amarillistas. Asimismo, muchas instancias, sobre todo de tipo político, han comenzado a ver a las colonias de emigrantes como votos potenciales, pretendiendo envolverlas en sus redes clientelares y partidistas. Todas esas percepciones sobre la realidad migratoria dejan de lado el simple, aunque primordial hecho, de que los emigrantes son sobre todo seres humanos.
2. Reconociendo como un elemento importante lo planteado en el punto anterior, se precisa asegurar la vigencia de los derechos humanos para los emigrantes, así como para sus familias. No sólo se trata de conseguir el cumplimiento de una serie de derechos y normas en el campo cívico, aquí se requiere dar paso a una vigorosa ampliación de sus derechos humanos dentro y fuera del país, sin olvidar que en tanto seres humanos también tienen derechos cuando se encuentran en el camino hacia los países de destino o cuando han sido expulsados o repatriados. Todo tipo de persecución en contra de los compatriotas que pretenden salir del país -haciendo uso de su derecho para emigrar- debe terminar. De la misma forma, se debe garantizar los derechos de los refugiados e inmigrantes que lleguen al Ecuador. El doble discurso de rasgarse las vestiduras por la suerte de los ecuatorianos en el exterior mientras se alientan y toleran actitudes xenófobas contra los habitantes de los países vecinos, sobre todo de Colombia y Perú, sea en forma de refugiados políticos o económicos, debilita cualquier política emigratoria seria.
3. Como complemento de lo dicho se debe impulsar desde el gobierno central una vigorosa campaña internacional para consolidar la expansión supranacional de la ciudadanía. Es decir, que los derechos de ciudadanía no dependan de una u otra nacionalidad, sino de la propia condición humana. La emigración, en el terreno político, es una oportunidad para dar paso a una nueva forma de relacionamiento internacional. Para esto, se puede aprovechar parte del marco ya existente en la Comunidad Andina de Naciones, ya que en términos de derechos a veces hay poco que inventar, pero mucho que hacer en términos de reglamentos y de su efectiva aplicación y monitoreo. El gobierno del Ecuador no puede seguirles el juego a los gobiernos de los países industrializados, normalmente países de acogida de los contingentes de trabajadores extranjeros, a cuenta de mantener fluidas relaciones comerciales y financieras. Su primera obligación es la defensa, respeto y protección de los derechos de sus ciudadanos, algo que las autoridades tienden a olvidar. Ejemplo de ello fue cuando, durante el gobierno de Lucio Gutiérrez, abandonaron a su suerte al gran colectivo de compatriotas en España, sin hacer uso de una serie de convenios internacionales suscritos por el Ecuador con dicho país; convenios que facilitaban la obtención de permisos de trabajo en cualquiera de los dos países e incluso posibilitaban la opción de la doble nacionalidad.
4. Uno de los puntos centrales de una política de Estado en el campo emigratorio (que abarca emigración e inmigración) es el respeto a la libertad de migrar. Todo ser humano, en el marco de las normas establecidas, sin que sea forzada su voluntad, debe poder optar por cambiar de residencia dentro o fuera del país. Si no se entiende este principio fundamental -tanto en el campo de la emigración como de la inmigración- cualquier política que pretenda defender los intereses de los y las compatriotas en el exterior carecerá de bases morales sólidas.
La libertad de emigrar no sólo debe ser entendida bajo el marco de la permisividad legal. Para que haya libertad efectiva, la decisión de emigrar debe ser por un lado, consciente, y por otro lado, no debe ser forzada. Para que exista una verdadera conciencia de lo que implica esta decisión, los posibles emigrantes deben tener suficiente acceso a la información, en particular sobre las implicaciones y procedimientos del proceso emigratorio (como formas de viajar legalmente, procesos administrativos, consecuencias de la emigración irregular, etc.), así como sobre la realidad del país de tránsito y de destino (derechos y deberes, oportunidades reales de inserción laboral, cultural y social en el país de acogida, posibles secuelas emocionales, etc.). De modo tal que los emigrantes tengan plena conciencia del costo-beneficio real de la decisión de emigrar. Por otro lado, para que la decisión de emigrar no sea obligada, el Estado debería garantizar condiciones mínimas de vida digna de modo que existan otras alternativas que posibiliten el cumplimiento de las expectativas personales y familiares, y que el migrar no sea la única opción, obligada, como en años recientes, debido al creciente deterioro social y económico.
5. Si, por un lado, se asegura la libertad de emigrar, por otro, hay que combatir las presiones para emigrar, en particular las que representan un riesgo para la integridad de los emigrantes, como es el caso de las redes que alientan la emigración irregular. No se trata, por cierto, de reprimir o prohibir las redes y cadenas migratorias sustentadas en relaciones de parentesco, solidaridad o espíritu empresario legítimo. El combate al coyoterismo y al chulco debe buscar castigar a quienes lucren de la desesperación del ser humano forzado a buscar mejores días fuera del país, pero no debe cebarse en las víctimas de este tráfico de seres humanos. Esto implica cambios profundos en la forma de abordar jurídica y policialmente el tema. En definitiva, se trata de disponer de un ordenamiento jurídico instrumentado de forma eficaz que, por un lado, permita castigar a coyoteros y chulqueros, pero que además informe de los derechos que tienen las personas en esa materia. Es obvio que en estas circunstancias habrá que empezar por revisar íntegramente toda la estructura jurídica existente, como parte de la reforma del Estado. Al mismo tiempo debe abrirse canales para capacitar a jueces y policías (especialmente de la policía migratoria) sobre el significado de la migración y la aplicación irrestricta de los derechos.
Por cierto que el problema del coyoterismo se extiende a un ámbito superior, pues asoman también otras organizaciones que cumplen un papel análogo. Así, diversas instancias nacionales e internacionales limitan el libre ingreso de productos ecuatorianos a sus mercados, u obligan al país a sostener un costoso servicio de la deuda externa en condiciones realmente inhumanas, reduciendo así las posibilidades de crecimiento económico, así como la inversión social, favoreciendo de ese modo la persistencia de la migración. Recuérdese asimismo que el sistema financiero formal (o sea la banca) niega sistemáticamente créditos a los miles de emprendedores que buscan producir en el país y no les dejan más opción que emigrar. Pero eso sí, están prestos a captar sus remesas procurando ampliar el número de sus clientes para lucrar con el drama. Todas estas formas de coyoterismo alientan directa o indirectamente la emigración. Problema que podría exacerbarse con la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC), tal como sucedió en México.
6. Prohibir la salida de compatriotas del Ecuador, como alguna vez llegó a sugerirse, es un acto inútil e inhumano. Es como tratar de tapar el sol con un dedo, negando la situación de desconfianza y desesperación existente en amplios segmentos de la población. La mejor manera para alentar la permanencia en el Ecuador e incluso el retorno de las personas que han salido en forma masiva, es a través de la generación de confianza y oportunidades en el país. Un país en el que se respeten todos los derechos de las personas y las colectividades, en el que interculturalidad sea una práctica cotidiana, en el que la solidaridad y la reciprocidad sean principios básicos de su sociedad, en el que se establezca un marco económico que aliente la producción y la generación de empleo, en el que se construyan bases para el logro de una sociedad equitativa y libre, en el que las decisiones se adopten democráticamente, será un país que atraiga la inversión de sus propios ciudadanos. Antes que pensar en garantizar la seguridad jurídica de los inversionistas extranjeros hay que preocuparse por garantizarla a la sociedad ecuatoriana en su conjunto, lo que redundará incluso en beneficio de mejores relaciones económicas internacionales.
7. Un punto final en esta lista de reflexiones iniciales tiene que ver con el análisis de la significación de la emigración y también de la inmigración para el desarrollo del país. Es hora de que los fenómenos sociales, en este caso la emigración, sean objeto de un análisis integral. No es posible seguir abordando el tema desde perspectivas fragmentadas y fragmentadoras. Tampoco hay como asumir el tema desde visiones sesgadas que magnifiquen las tragedias de la emigración, que las hay sin duda, o que pretendan simplemente rescatar aquellos elementos positivos inherentes al hecho migratorio.
Emigración y desarrollo son cuetiones que hay que replantearse tanto casa adentro como fuera, tratando de potenciar aquellas capacidades que son vistas como parte de un proceso de codesarrollo entre el país emisor y el país receptor; codesarrollo como opción para encontrar nuevos rumbos, no para camuflar viejas prácticas; codesarrollo como oportunidad para diseñar y aplicar políticas compartidas por los gobiernos de los países receptores de compatriotas conjuntamente con el gobierno ecuatoriano. Se trata de procesos que permitan que las familias de los emigrantes contribuyan a la formulación y seguimiento de proyectos de desarrollo, que se pondrán en marcha con recursos del Estado e inclusive de la cooperación para el desarrollo, además de sus correspondientes aportes.
En este contexto, nuestra política, que es el resultado de un amplio esfuerzo colectivo realizado dentro y fuera del Ecuador, tendrá que formar parte de una estrategia integral y no ser la suma de acciones aisladas. No se trata de parchear la situación. Por eso estamos prestos a transformar el hecho migratorio en una cuestión de interés nacional.