Soluciones previas al ejercicio del derecho de huelga

Articulo de Ignacio Fernández Toxo, secretario de Acción Sindical y de Políticas Sectoriales de Comisiones Obreras (CC.OO.) sobre "La expeciencia sindical sobre la eficacia de la huelga en el actual marco normativo", escrito para su intervención en la jornada sobre "El derecho de huelga. Los servicio esenciales. Los arbitrajes obligatorios", que la Fundación Sindical de Estudios realizó el pasado 1 de julio.

1. Negociación previa al ejercicio de huelga

El reforzamiento efectivo de la capacidad de negociación de los sindicatos en esta última década ha sido un elemento determinante sobre el volumen de huelgas, reduciendo la conflictividad general tanto en los procesos de negociación colectiva y reestructuraciones empresariales como en torno a reformas legales.

Ejemplo de ello fueron los procesos de negociación interconfederal y con el Gobierno durante los años 96, 97 y 98 que dieron lugar a diversos Acuerdos obligacionales y a reformas legales en varios campos, coincidiendo con la carencia de mayoría absoluta del primer Gobierno del Partido Popular.

Por otro lado, la mayor implantación organizativa de las organizaciones sindicales también ha permitido confirmar y ampliar la capacidad de movilización ante grandes conflictos políticos y laborales, como los que hubo que llevar a cabo frente a las actuaciones unilaterales del segundo Gobierno del PP, ya con mayoría absoluta en el Parlamento y frente a procesos de reestructuraciones empresariales muy conflictivas que se han producido en estos últimos años (astilleros, minería del carbón,…).

La capacidad de movilización demostrada por las principales organizaciones sindicales, junto con la capacidad de propuesta sindical, han conseguido hacer retroceder las medidas más regresivas de las reformas impuestas unilateralmente por el Gobierno y han forzado la consecución de Acuerdos importantes en torno a muchos de los conflictos industriales que se han sucedido en este periodo.

También se han producido en esta década algunos conflictos laborales en torno a la negociación colectiva, con una gran repercusión social y mediática, a veces, fuera del control de las organizaciones sindicales más representativas (pilotos civiles, maquinistas de RENFE, … y en otros casos, con nuestra intervención (transporte a los aeropuertos, transporte urbano, transporte de viajeros por carretera, limpieza viaria, limpieza de edificios, personal de enfermería de hospitales). Ambas situaciones requieren ser analizadas en profundidad en el ámbito de las organizaciones sindicales y deben ser tenidas en cuenta a la hora de reflexionar sobre la hipotética auto-regulación del ejercicio del derecho de huelga y la regulación de los servicios esenciales.

2. Mecanismos de solución extrajudicial de conflictos

Recientemente ha quedado completado el mapa de organismos territoriales de solución extrajudicial de conflictos que junto a la Fundación SIMA en el ámbito nacional, tienen encomendadas funciones de mediación y, en muchos casos, arbitraje en conflictos colectivos. Una parte de los organismos territoriales tiene también funciones en conflictos individuales.

En relación a las huelgas, todos los sistemas de solución extrajudicial de conflictos contemplan de una forma u otra la competencia en esta materia, si bien en unos casos es un procedimiento obligado y en otros una posibilidad, dependiendo del carácter establecido en cada Sistema para los procedimientos de mediación y, en su caso, arbitraje. Además, otra de las diferencias importantes es el momento en que se tiene que iniciar y finalizar el procedimiento de mediación, pues mientras unos sistemas establecen que debe llevarse a cabo después de convocada la huelga (ej. T.L. Asturias), en otros es preceptiva la mediación previa a la convocatoria (ej. F. SIMA).

En el periodo 1998-2004 los conflictos tramitados en la F. SIMA motivados por huelga, han sido 176, el 19,77% del total de conflictos tramitados en este organismo.

La existencia de estos mecanismos de solución de conflictos no excluye que también intervengan en la mediación y resolución de conflictos, incluidos los relacionados con convocatorias de huelga, otros organismos de la Administración Laboral, central y autonómica, y organismos tripartitos como los Consejos de Relaciones Laborales.

Más allá de la intervención concreta en conflictos motivados por declaración de huelga, los organismos de solución extrajudicial de conflictos laborales pueden cumplir una función "preventiva" de la huelga en la medida en que, a través de la mediación o el arbitraje, sean capaces de resolver una parte importante de los conflictos colectivos que se producen durante la negociación de un convenio, de un expediente de regulación de empleo o de la modificación substancial de las condiciones de trabajo de un colectivo de trabajadores, o causados por divergencias en la interpretación o aplicación de una norma legal o contractual.

El grado de intervención y eficacia alcanzado por los organismos de solución extrajudicial de conflictos laborales es todavía insuficiente, tanto en relación al número de conflictos laborales que alcanzan a canalizar y por tanto a evitar su judiacialización, como en relación a los que consiguen resolver en el procedimiento de mediación o en un procedimiento arbitral. Estas insuficiencias deben motivar a las organizaciones sindicales y empresariales, promotoras y artífices de estos organismos, y a las Administraciones correspondientes a adoptar las iniciativas que sean necesarias para ampliar el campo de intervención y mejorar la eficacia en la solución de conflictos.

La experiencia sindical en el ejercicio de huelga

El ejercicio del derecho de huelga establecido en el artículo 28.2 de la Constitución, es un derecho fundamental suficientemente regulado (por vía jurisprudencial) y consolidado en España pero topa con limitaciones y conflictos que debieran ser corregidos para dotarlo de mayor eficacia y garantías.

Por un lado, la estructura empresarial existente en España, con un elevadísimo número de microempresas en donde las posibilidades de establecer una mínima estructura de organización o de representación sindical son casi nulas, dificulta con mucho el ejercicio efectivo de este y otros derechos laborales, siendo un ámbito propicio para la actuación empresarial discrecional y unilateral.

Es importante resaltar la exclusión del ejercicio de este derecho de los colectivos de fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, situación que es cada vez más públicamente cuestionada desde estos colectivos que cuentan, en su demanda, con el apoyo de las organizaciones sindicales más representativas, CC.OO. y UGT.

Los mayores conflictos planteados en el ejercicio de huelga se sitúan en torno a la determinación de los servicios mínimos, al desarrollo de la información antes y durante la realización de la huelga por parte de las organizaciones convocantes y al tratamiento informativo de los medios de comunicación en los casos de huelgas generales, sin obviar otros relacionados con el carácter de algunas huelgas (solidaridad, rotatorias, estratégicas, de celo, etc.), con los cierres empresariales de los centros de trabajo afectados por una convocatoria de huelga o por la sustitución de huelguistas por otros trabajadores.

Servicios necesarios de mantenimiento en las empresas [3]

El artículo 6.7 del Real Decreto-Ley 17/1977 establece la obligación de que el Comité de Huelga garantice durante la misma la prestación de servicios necesarios para la seguridad de las personas y el mantenimiento de las empresas. La determinación de los puestos a cubrir y la designación de los trabajadores que deben prestar dichos servicios deben hacerse por acuerdo entre el empresario y el comité de huelga. En el caso de que sean fijados unilateralmente por el empresario, cabe su impugnación ante la jurisdicción social.

En cuanto a la determinación de los servicios necesarios de mantenimiento, cuando la huelga es convocada en una empresa o conjunto de empresas de carácter privado, el conflicto se plantea en la determinación de cuales son los servicios a cubrir y en cuántos y quiénes son los trabajadores que tienen que llevarlos a cabo.

Aún no siendo una situación generalizada en las grandes y medianas empresas, cuando no hay acuerdo entre el Comité de Huelga y la Dirección de la Empresa, se produce una imposición empresarial "de facto" contra la que cabe instar un procedimiento judicial o el procedimiento de mediación y arbitraje si así está contemplado. Con respecto al procedimiento judicial cabe destacar que la resolución del mismo se da en unos plazos inadecuados para la aplicación de la misma, ya pasada la realización de la huelga y por tanto, careciendo de eficacia práctica. Si el conflicto se canaliza por alguno de los organismos de mediación y arbitraje, los plazos con que estos operan permiten, en el caso de alcanzarse un acuerdo, que su aplicación pueda llevarse a cabo de forma efectiva; no obstante, la dificultad en este procedimiento y para este tipo de conflictos está en conseguir que se alcance un acuerdo en la mediación o que se acepte, por ambas partes, la solución de un arbitraje.

Si el motivo que origina la convocatoria de huelga es una regulación de empleo, el impago continuado de salarios, la deslocalización de actividades empresariales o el cierre de centros de trabajo, la conflictividad suele incrementarse durante el ejercicio de huelga.

Cuando se trata de una huelga de carácter sectorial, se presentan otros problemas añadidos como el de garantizar que en los pequeños centros de trabajo la Dirección de la empresa no obstaculice la labor informativa y de extensión de las organizaciones convocantes, que no impida la realización de la huelga con medidas coactivas o que no imponga sanciones o despidos a los participantes en la huelga.

Todo ello ha dado origen a numerosos conflictos en el transcurso de las huelgas, algunos de ellos con derivaciones al orden administrativo, más excepcionalmente al orden penal, al producirse altercados laborales y de orden público, a veces con la intervención de las fuerzas de seguridad. En estos casos y en otros en los que se ven afectados servicios públicos desarrollados por empresas privadas, los conflictos tienen una importante resonancia en los medios de comunicación.

Ante este problema, agudizado por el ya mencionado déficit de implantación sindical en las pequeñas empresas, sería necesario avanzar en el reconocimiento legal de mayores derechos de intervención en los centros de trabajo de las organizaciones sindicales más representativas, y en una más adecuada utilización de la capacidad sindical de dirigir la actividad informativa y extensiva de la huelga, de forma que las lagunas legales o los plazos judiciales no se conviertan, de facto, en un impedimento al ejercicio real del derecho de huelga.

Servicios mínimos en servicios esenciales para la comunidad [4]

El artículo 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977 regula la posibilidad de que la Autoridad Gubernativa adopte las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios, cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de un servicio público o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad.

Esta regulación, y su utilización abusiva por los poderes públicos, ha sido muy cuestionada y ha dado lugar a procesos judiciales en torno al establecimiento e imposición de servicios mínimos, y aunque no ha sido declarada inconstitucional, la Doctrina Constitucional si ha dispuesto que debe ser interpretada a la luz de lo establecido en el artículo 28.2 de la Constitución que sólo contempla asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad y no de cualquier servicio público, entendiendo por servicios esenciales a la comunidad aquellos que cubran derechos o bienes constitucionalmente protegidos y en la medida y con la intensidad que los satisfagan.

No existe una lista tasada de servicios esenciales, ni existe ningún tipo de actividad productiva que, por si misma, pueda ser considerada como esencial, por lo que dependerá de diversas variables (tipo de actividad de que se trate, alcance de la convocatoria de huelga, duración de la misma, posibilidad de cubrir el servicio de forma alternativa por empresas y trabajadores no afectados por la convocatoria de huelga, etc.) que pueda ser considerado o no como esencial un determinado servicio.

La determinación de los servicios mínimos en los servicios esenciales corresponde a la Autoridad gubernativa correspondiente (Estado, Comunidades Autónomas…). No cabe la determinación unilateral por una entidad o empresa pública de los servicios mínimos a aplicar durante una huelga, ni es admisible la parcialidad de la autoridad gubernativa que impone un servicio mínimo sobre la base de las exigencias de la organización administrativa y no en función de la "ponderación razonada" de los derechos en conflicto.

El derecho de huelga, cuando se ejercita en servicios esenciales, puede ser restringido pero no de tal forma que quede vacío de contenido y prácticamente irreconocible como tal derecho. La intensidad de la restricción debe efectuarse en razón a la duración y extensión de cada huelga, así como a las necesidades que existan en cada coyuntura; debe ser motivada por la Autoridad Gubernativa y los servicios mínimos fijados deben ser proporcionados, debiendo existir una razonable proporción entre los servicios mínimos que se impongan a los huelguistas y los perjuicios que padezcan los usuarios. Uno de los criterios para medir la proporcionalidad está en el número de personas incluidas en los servicios mínimos en relación al volumen total de la plantilla, entendiendo que existe desproporción en cuanto se supere un porcentaje razonable, en cualquier caso inferior a la mitad de la plantilla habitual.

Si bien la Autoridad gubernativa es quien tiene la potestad de fijar los servicios mínimos en los servicios esenciales, la previa audiencia a las organizaciones o entidades convocantes de la huelga es un elemento fundamental en el procedimiento de imposición de servicios mínimos, por lo que el rechazo a la negociación de la propuesta sindical de servicios mínimos y la fijación unilateral por las empresas públicas o por la Autoridad gubernativa será determinante para la calificación de inconstitucionalidad de los mismos. La jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional, han sido el resultado de los muchos conflictos producidos en el periodo constituyente de la democracia española en torno al ejercicio del derecho de huelga en servicios públicos en el marco de huelgas sectoriales o de huelgas generales. Ambos Tribunales han clarificado el alcance del derecho constitucional y la aplicación del Real Decreto-Ley.

La convocatoria de huelgas generales motivadas por decisiones políticas de los diferentes Gobiernos del Estado han implicado siempre una alta conflictividad entre estos y las Confederaciones y Federaciones sindicales convocantes, en torno al establecimiento de servicios mínimos en servicios esenciales, a la acción extensiva de la huelga por parte de las organizaciones sindicales y a la utilización abusiva y con fines partidarios, desde las Administraciones competentes, de los medios de comunicación públicos y privados afines.

En presencia de este tipo de conflictos, es frecuente la utilización abusiva de la potestad gubernativa para fijar los servicios mínimos en servicios esenciales, sin tomar en consideración ni las propuestas sindicales en torno a los servicios mínimos ni la justificación y proporcionalidad exigible. Frente a esto las organizaciones sindicales han recurrido al orden contencioso-administrativo, competente para dirimir conflictos en torno a los decretos de servicios mínimos, y con frecuencia han obtenido una resolución favorable a sus planteamientos pero mucho tiempo después de que la huelga se haya realizado, lo que evidencia, una vez más, la ineficaz protección jurídica del derecho de huelga de los trabajadores y trabajadoras que prestan sus servicios para las Administraciones Públicas o en empresas públicas y privadas que prestan servicios para la comunidad, sean o no servicios esenciales y que ven restringido su derecho por la reiteración de medidas abusivas en la fijación de servicios mínimos cada vez que se produce una convocatoria de huelga general.

Por ello, se hace necesario potenciar vías alternativas como la negociación de Acuerdos estables sobre definición de servicios esenciales y establecimiento de servicios mínimos, negociados por las organizaciones sindicales y los poderes públicos en los ámbitos correspondientes y en su defecto, reclamar el adelanto del control jurisdiccional sobre la decisión gubernativa y con ella la suspensión cautelar de los servicios mínimos impuesto por la autoridad gubernativa, vía utilizada durante la última huelga general del 20 de junio de 2002, aunque con diferentes resultados según las distintas instancias que intervinieron (TSJ de CC.AA. y TS).

La manipulación informativa en los conflictos generales

La utilización partidaria de los medios de comunicación públicos y privados afines a los poderes públicos, así como los intereses políticos y empresariales vinculados a otros medios de comunicación privados, han ocasionado en más de una ocasión graves conflictos con las organizaciones sindicales antes, durante y con posterioridad a la realización de una huelga general.

La más reciente y de mayor entidad se produjo en torno a la huelga general de 2002 contra la reforma del sistema de protección por desempleo adoptada por el Gobierno del Partido Popular. El alcance de la manipulación informativa en la TV pública fue de tal entidad que motivó la presentación de una demanda judicial de la Confederación Sindical de CC.OO. contra RTVE ante la Audiencia Nacional, quien dictó sentencia favorable a la mayoría de las peticiones planteadas en la demanda, incluidas la de rectificación pública por parte del Director de los Servicios Informativos en relación al seguimiento de la huelga general del 20J.

Garantizar la independencia informativa de los medios de comunicación pública de forma permanente y ante cualquier acontecimiento público es un objetivo fundamental para Comisiones Obreras y en esta línea trabajan activamente la Confederación Sindical y la Federación de Comunicación y Transportes, siendo un ejemplo reciente la denuncia de la manipulación de los medios de comunicación públicos por parte de la Xunta de Galicia durante las últimas elecciones al Parlamento gallego.

La regulación pendiente, un debate abierto

Una de las virtualidades que han tenido las diversas huelgas generales producidas en España en los últimos quince años, ha sido la de abrir debates en torno a la necesidad de legislar o no para regular de forma más precisa el ejercicio de huelga con la intención desde algunos sectores (patronales y poderes públicos) de limitar el ejercicio efectivo de la misma y por otra (las organizaciones sindicales) de eliminar las restricciones de la norma actual y ampliar las garantías para el ejercicio del derecho constitucional.

Con independencia del signo político del Gobierno existente en cada convocatoria de huelga general motivada por decisiones políticas, estos han reaccionado ante ellas amenazando con establecer una regulación del derecho de huelga más restrictiva, aunque la mayoría de las veces se hayan quedado sin activar dichas amenazas.

Así, tras un fallido intento del Gobierno socialista en 1987, en 1991 y 1992, con apoyo en sendas resoluciones del Pleno del Congreso de los Diputados, inició el camino para regular el derecho de huelga con la presentación del Proyecto de Ley Orgánica de Huelga y Medidas de Conflicto Colectivo que fue presentado al Parlamento y publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de fecha 1 de junio de 1992.

El gran cuestionamiento sindical de este Proyecto de Ley, condujo al establecimiento de una negociación entre las Confederaciones Sindicales CC.OO. y UGT y el Grupo Parlamentario Socialista, quienes alcanzaron un acuerdo en torno a un texto substancialmente diferente del presentado por el Gobierno, tras un gran debate en el seno de las organizaciones sindicales y con un importante rechazo de las organizaciones empresariales que habían quedado al margen de estas negociaciones. Sin embargo, este acuerdo se vio finalmente frustrado por la convocatoria de elecciones generales en junio de 1993.

El contenido del acuerdo alcanzado era muy positivo no sólo en relación con el Proyecto de Ley presentado por el Gobierno sino en relación con la legislación vigente, pues solventaba algunas de las lagunas significativas de la norma legal (R.D.L. 17/1977), y entre otras cuestiones relevantes, otorgaba más capacidad a las organizaciones sindicales y mayor protección en la tutela el ejercicio del derecho por parte de los trabajadores y trabajadoras, preveía mecanismos para la determinación de los servicios mínimos en los servicios esenciales y para la solución rápida y eficaz de los conflictos que se produjeran en relación a estos y se adoptaba la unidad jurisdiccional en todos los conflictos derivados de la aplicación de la huelga, con la sola exclusión de las Administraciones Públicas y sus funcionarios.

El nuevo y último Gobierno socialista del periodo señalado no mantuvo el compromiso reflejado en el acuerdo alcanzado por el Grupo Parlamentario Socialista con las Confederaciones Sindicales, tampoco los posteriores Gobiernos del Partido Popular tomaron nuevas iniciativas en esta materia, a pesar de las diversas declaraciones públicas de responsables gubernamentales amenazando con promover un cambio legislativo realizadas en el contexto de la huelga general del 20 de junio de 2002. En el seno de las organizaciones sindicales, en Comisiones Obreras en particular, también se manifiestan opiniones a favor de una autorregulación de la huelga, llevados del convencimiento de que la huelga es un instrumento más en la expresión del conflicto capital/trabajo y que como tal debe ser gobernada autónomamente por los sindicatos.

El gran desarrollo de los servicios públicos y la importancia que han adquirido en la sociedad han hecho aparecer otros elementos que las organizaciones sindicales de clase no pueden obviar, ya que al conflicto tradicional de intereses de dos partes hay que sumar el conflicto con los intereses de una tercera parte, los usuarios del servicio público, la ciudadanía en un sentido amplio (limpieza viaria, servicios sanitarios o asistenciales, transporte aéreo, abastecimientos, …) y, a veces, trabajadores no concernidos por la huelga pero que se ven afectados por ella (transporte público).

Hacer compatible el derecho de huelga en los servicios públicos con los derechos de usuarios y usuarias de servicios esenciales para la comunidad, conlleva la potenciación de modelos de relaciones laborales fuertemente aposentados en la negociación y el acuerdo y en la utilización habitual de la mediación y el arbitraje para resolver los conflictos.

El derecho a la huelga en estos sectores es compatible con el uso contenido del mismo, combinado con la utilización más habitual de otras formas de movilización, con la incorporación de la defensa de la calidad de los servicios públicos a las reivindicaciones laborales, con la información anticipada y suficiente a la ciudadanía sobre el proceso del conflicto y las movilizaciones que tengan que realizarse. Esta práctica ya ha sido incorporada en la acción sindical del sindicalismo confederal de CC.OO. y UGT, pero no está suficientemente generalizada ni implica a otras organizaciones sindicales o al sindicalismo corporativo.

En el momento actual y con una perspectiva a medio plazo, el sindicalismo confederal, desde la conjunción de CC.OO. y UGT, debería plantearse la búsqueda de acuerdos en torno al ejercicio del derecho de huelga, fundamentalmente para reducir la conflictividad en el establecimiento de servicios mínimos en servicios esenciales para la comunidad.

Partiendo del acuerdo en la propuesta sindical de las dos organizaciones más representativas, se trataría de buscar ámbitos diversos de diálogo y negociación con las confederaciones empresariales y, en su caso, con la Administración del Estado y acuerdos sectoriales con las patronales sectoriales y con las Administraciones concernidas.

Un hipotético cambio en la regulación legal sólo sería aceptable si viene precedido de un consenso amplio con las organizaciones sindicales, consenso que, en un contexto de diálogo social, podría ser extensible a las organizaciones empresariales.

Con independencia de que pudiera acordarse un cambio en la regulación legal de la huelga, deberían impulsarse los acuerdos sectoriales que fijen criterios para el establecimiento de los servicios mínimos en los servicios esenciales y mecanismos para la resolución ágil y efectiva de los conflictos que pudieran producirse en torno a esta materia.

Si las organizaciones sindicales permanecen inmóviles, cada vez que la conflictividad laboral se recrudezca se volverán a oír las voces interesadas en una restricción amplia de la huelga y si la correlación de fuerzas se lo permite podrían conseguir su objetivo. Por el contrario, si avanzamos en la línea propuesta, el derecho de huelga saldrá reforzado.

Notas

[1] Informe del Gabinete Técnico de la C. S. de CC.OO.
[2] Informe del Gabinete Técnico de la C. S. de CC.OO. / Balance NC2004 de la C.S. de CC.OO.
Este artículo, junto con el resto de las personas que intervineron en la jornada del 1 de julio estan editados en el cuaderno nº 5 de la Fundación