Londres + 50: Philip Hersel: El Acuerdo de Londres de 1953 (IV)

2. Consideraciones sobre la política comercial
y decisiones del Acuerdo de Londres

En adelante se tratarán con detención las consideraciones sobre la política comercial en el transcurso del proceso de negociaciones y las decisiones que yacen en el Acuerdo. Como se desprende de las carta del Alto Comisionado Aliado del 23-10-1950, para ellos estaba claro que la RFA se encontraba limitada en su capacidad de acumulación y tranferencia. Ya en un borrador para las "primeras conversaciones" de junio de 1951, el Alto Comisionado hacía clara la necesidad de concesiones por parte de los acreedores. De esta manera Alemania podría retomar el servicio de su deuda con un esfuerzo tolerable:

"Por otra parte, la envergadura del endeudamiento externo alemán de la pre y posguerra será desproporcionado con respecto a su capacidad de pago esperada. En consideración a estos factores se hace necesario una comprensión realista del problema de parte de los acreedores, lo que debería tener como consecuencia una adecuación a las condiciones efectivas alemanas"
(Sección 3 de la carta del Alto Comisionado Aliado del 23.5.51; Deuda externa alemana, 1951:17)

La disposición a concesiones comprende también que los Aliados estaban dispuestos a rebajar las condiciones de sus exigencias para su ayuda económica después de la guerra en caso de que Alemania tuviese dificultades en su balanza de pagos por los vencimientos de las deudas comerciales privadas contraídas después de 1945. De esta manera se lograría no cortar completamente el ya de por sí fuertemente limitado acceso de las empresas alemanas a los créditos internacionales (Carta del Alto Com. del 6.3.51; deuda externa alemana, 1951:12). La recomposición del acceso de Alemania a los mercados de capitales internacionales fue, tanto para los Aliados como para Alemania, un objetivo central de la política económica. Para esto se necesitaba, sin embargo, una estabilización de la balanza de pagos alemana, la cual debería ser alcanzada a través de una fortificación de las exportaciones alemanas y, en menor medida, a través de una restricción en las importaciones. Aunque el Alto Comisionado estimó como realmente positiva la capacidad de transferencias de Alemania en un largo plazo (Deuda Externa Alemana 1951:17) , los acreedores prefirieron no esperar a mejores tiempos y renunciar a esta parcialmente en interés a una rápida solución de los problemas. La razón es fácil de aclarar: para los accreedores no se trataba solamente de imponer sus exigencias, sino también de conseguir una integración lo más rápida posible de Alemania en la estructura económica y de seguridad internacional de Occidente.

En las negociaciones de Londres se prestó mucha atención a la capacidad de transferencia de la RFA. De una manera notable los acreedores fueron más allá del simple cálculo de capacidades de pago del deudor. Los acreedores se preocuparon más bien por lo que podrían hacer ellos mismos para apoyar la capacidad de transferencia alemana. Para ellos era obvio que el aumento de la venta de mercaderías alemanas al extranjero necesitaba de un tercer actor: un comprador extranjero.

En un bosquejo de las discusiones de junio de 1951 sobre "El problema de la capacidad de pago alemana" que debía servir como una preparación para la preconferencia de Londres, se establece:

"La capacidad de pago de Alemania, de sus deudores privados y públicos, no significa únicamente la capacidad de realizar regularmente los pagos en marcos alemanes sin consecuencias inflacionarias, sino también que la economía del país sea capaz de cubrir sus deudas en su balanza de pagos vigente. El averiguar la capacidad de pago de Alemania exige la puesta a prueba de distintos problemas, entre los cuales están:
(1) La futura capacidad productiva de Alemania con especial consideración de la capacidad productiva de bienes exportables y la capacidad de sustituir impotaciones
(2) la posibilidad de la venta de mercaderías alemanas en el extranjero
(3) las condiciones de comercio futuras probables
(4) las medidas fiscales y económicas internas en Alemania que serian necesarias para asegurar un superávit en las exportaciones."
(Deuda Externa Alemana, 1951: 64 y ss.)

Por lo menos los puntos (b) y (c) recortan claramente las preguntas sobre la recepción de las mercaderías alemanas en el exterior y sus condiciones, aunque también las declaraciones (a) y (d) apuntan en este sentido. Cuando los gobiernos integrantes de la Comisión se preguntan, en (a), en qué medida es posible para Alemania sustituir sus importaciones por bienes de su propia producción, expresan por eso mismo su disposición de ceder de manera correspondiente a sus propias exportaciones a Alemania. Las mismas constituían en el período 1950-1951 más de un 41% de las importaciones alemanas. Si se cuenta la cuota de importaciones provenientes de los demás países deudores participantes en la preconferencia (Bélgica, Holanda, Suecia, Suiza) la parte se eleva incluso a un 66%. El punto (d) tambien puede entenderse de este sentido. Las medidas estatales clásicas que deberían servir para asegurar un superávit en las exportaciones son oficiales o encubiertas subvenciones o una devaluación de la moneda nacional. En ambos casos, los costos del superávit de las exportaciones corre por cuenta de la competencia extranjera. Quizás sería ir demasiado lejos el considerar el punto (d) como una forma de los acreedores de alentar al gobierno alemán para que subvencionara al sector exportador alemán. El punto (d), sin embargo, en conexión a la advertencia sobre que "las deudas deben cubrirse desde la balanza del comercio exterior en vigor" muestra la disposición de los acreedores de que al deudor le es permitido como legítimo el fomentar activamente sus exportaciones como forma de cumplir con el servicio de su deuda. Esta política significa obviamente como conclusión un menoscabo en los productos de exportación de los países acreedores frente a las mercaderías similares del deudor. Si se considera al punto (d) como expresión de un espíritu político-económico se aclara en parte la enorme paciencia que mostraron los acreedores en tanto miembros del FMI con respecto a cubrir los costos de la política monetaria alemana. De otra manera, los otros gobiernos de los países industrializados podrían haber determinado mucho más claramente la devaluación del marco alemán en referencia al permanente superávit de Alemania en su balanza de comercio y de servicios.

De manera semejante, sin embargo, la estrategia de devaluación mercantilista perseguida por Alemania fue aceptada pacientemente. Pero no sólo los acreedores fueron los que hablaron sobre el problema de la capacidad de transferencia de Alemania y del saldo de su balanza comercial. La delegación alemana estuvo fuertemente a favor de un aumento del superávit del comercio exterior. Así lo manifestó Hermann Josef Abs en la preconferencia:

"El problema de las transferencias no es sólo difícil y complicado porque su solución no se puede fundar únicamente en evaluaciones y constataciones de los datos disponibles, sino en gran parte debido a que la política económica depende de todos los países en cuestión. De Alemania como deudor se puede justamente esperar que haga todo lo que esté a su disposición para desarrollar su capacidad de transferencias. Pero, de la misma manera, está en manos de los países acreedores y de las contrapartes comerciales el lograr las precondiciones para el aumento de la capacidad de transferencia de Alemania."
( Deuda Externa Alemana, 1951:45)

Pero tenía todavia otro motivo para así dirigirse a los acreedores: Para él una negociación exitosa de las deudas era una precondición para reestablecer el acceso a créditos comerciales, lo que para Abs representaba un punto escencial para el aumento de la capacidad de transferencia alemana. A consecuencia de esto hizo recordar que el vago cálculo del ingreso de divisas de Alemania , tal como fueron calculadas durante las negociaciones, dejaría muchos aspectos afuera. Por una parte, Alemania seguiría recibiendo ayuda económica extranjera que se vencería rápidamente en un futuro próximo y, por otro lado, se le encargaron una serie de nuevas tareas para Alemania en el marco de la Guerra Fría, tales como el reforzamiento del poder militar de los aliados en Alemania Occidental, cuyos costos debería compartir.

Ambos aspectos fueron reconocidos aún antes por los acreedores. Por ejemplo, el representante de la comisión de los Tres Poderes, Sir George Rendel, frente a los representantes de los acreedores privados al comienzo de la Preconferencia aclaró que se debería:

"fijarse en las dificultades que enfrentará Alemania tanto en su presupuesto nacional como en su balanza de pagos. Alemania seguirá recibiendo ayuda extranjera, pero su aporte para mantener la defensa de Occidente en relación al refuerzo de las fuerzas militares aliadas en Alemania traerá nuevos problemas. De eso resultará necesariamente una limitación de sus pagos en un futuro próximo..."

"Por esto debemos evitar una decisión que afecte demasiado fuertemente la balanza de pagos que golpee a Alemania hacía una política comercial e fiscal discriminatoria y restrictiva que lleve a las desgraciasdas consecuencias que vivimos en los años treinta."
(Deuda Externa Alemana. 1951: 35)

De lo dicho se desprende que por lo menos los gobiernos de Francia, Gran Bretaña y Los EE.UU. fueron conscientes de las dificultades que entrañaba el problema de las transferencias y que como única salida vieron el ayudar a la parte alemana para que obtuviese un generoso superávit en su balanza comercial o, por lo menos, no tratar de luchar abiertamente contra ella (6).

Estas consideraciones ganaron el apoyo de la mayoria durante la Conferencia Cumbre. El informe final de agosto de 1952 expresa:

21. La Conferencia reconoció el principio de que las Tranferencias previstas según el plan de regulación presuponen el mantenimiento y desarrollo de una determinada balanza de pagos en la cual estos y otros pagos para transacciones actuales deberán ser cubiertos por el ingreso de divisas a través de las exportaciones y transacciones no visibles, de tal manera que se evite poner en peligro a las reservas monetarias. En esto se debe considerar también la aún no reestablecida convertibilidad de la moneda. La conferencia ha reconocido que el desarrollo y mantenimiento de esta situación en la balanza de pagos podría ser facilitada a través de un trabajo de cooperación internacional en el sentido de una política comercial liberal, en una ampliación del comercio mundial y el reestablecimiento de la libre convertibilidad de la moneda. La conferencia recomienda que todos los participantes deberían asumir las consecuencias que traen estos principios.

22. Las transferencias por conceptos de interes y amortizaciones que sean debidos a consecuencia del plan de regulación deberán ser tratados como pagos para las transacciones corrientes. Deben ser consideradas como tal en cualquier acuerdo de comercio y/o de pagos entre la RFA y alguno de los países acreedores, independientemente de si se trata de un acuerdo entre dos o más partes.

Notas

(6) Cfr. también el informe de la comisión para los "Problemas Centrales- El Problema de la Capacidad de Pago Alemana" de la Preconferencia de Londres del 20 de Junio de 1951.