10 de julio del 2008
Ecuador
Todo en función de los acreedores
(acerca de una amnistía inconveniente)
Alberto Acosta
La Insignia. Ecuador, julio del 2008.
1) Algunos antecedentes sobre la negociación de los Bonos Global
La ya de por sí crítica situación que vivía la economía ecuatoriana al finalizar los 90, explosionó con el congelamiento de los depósitos bancarios en marzo de 1999. A esto se sumó la reducción de las inversiones sociales con el fin de financiar el servicio de la deuda externa. Incluso, mientras la sociedad, por un lado, era literalmente esquilmada para sanear la banca, el "salvataje bancario", concretamente para entregar recursos a los banqueros corruptos, por otro, el gobierno de Jamil Mahuad (cuyo vicepresidente fue Gustavo Noboa Bejarano) suspendió, en el año 1999, por repetidas ocasiones y por largos períodos, el pago de sueldos y salarios a maestros, enfermeras, médicos, policías y militares tratando de sostener el servicio de la deuda externa. Este esfuerzo colapsó en septiembre del año 1999 cuando el gobierno tuvo que suspender el servicio de la deuda externa.
Esa suspensión no fue la causa de la crisis. El país ya no podía sostener el servicio de la deuda. Tan es así, que incluso organismos internacionales, como el propio FMI, habrían alentado la moratoria (default). En septiembre de 1999 el país anuncia la moratoria de deuda externa, siendo esta una reacción desesperada ante la incapacidad de pago.
Ecuador, como consecuencia de lo anterior, concluyó el siglo XX con una crisis sin precedentes. Luego de un prolongado período de estancamiento económico desde 1982, cuando se empezó a sentir los efectos de la grave crisis de deuda externa en todo el continente, al año 1999 se le recordará por registrar la mayor caída del PIB. Este declinó en 30,1%, de 19.710 millones pasó a 13.769 millones de dólares. El PIB por habitante se redujo en casi 32%, al desplomarse de 1.619 a 1.109 dólares.
El país, afectado también por una serie de fenómenos exógenos, experimentó uno de los empobrecimientos más acelerados en la historia de América Latina: entre el año 1995 y el año 2000, el número de pobres creció de 3,9 a 9,1 millones, en términos porcentuales de 34% a 71%; la pobreza extrema dobló su número de 2,1 a 4,5 millones, el salto relativo fue del 12% a 31%. Lo anterior vino acompañado de una mayor concentración de la riqueza. Así, mientras en 1990 el 20% más pobre recibía el 4,6% de los ingresos, en el 2000 captaba menos de 2,5%; entre tanto el 20% más rico incrementaba su participación del 52% a más del 61%. Esta desigualdad es, sin duda alguna, una de las principales explicaciones de la pobreza.
La consecuencia lógica de esta evolución económica fue el masivo desempleo y subempleo; la caída de los ingresos; la reducción de las inversiones sociales: salud, educación, desarrollo comunitario, vivienda; la creciente inseguridad ciudadana; el deterioro de la calidad de vida; y, la reducción vertiginosa de la confianza en el país... En tales circunstancias, al entrar el país en la mayor crisis de su historia e incluso como consecuencia de los mecanismos adoptados para enfrentarla, se inició un proceso sostenido de emigración, cuya magnitud y velocidad no tienen precedentes.
En ese escenario de crisis, buscando reencontrarse a como de lugar con el mercado financiero internacional, se inició casi de inmediato el proceso de conversaciones con los acreedores. Cabe recordar que todo el proceso de renegociaciones contó con el apoyo y la asesoría del mismo FMI: la urgencia de concretar aceleradamente las conversaciones con los acreedores se contempló en la Carta de Intención suscrita el 4 de abril del 2000 y de la cual se deriva una receta básica para el ajuste estructural e incluso para las ansiadas privatizaciones. Así mismo, el acuerdo que se buscó con el Club de París, después de canjear los Bonos Brady, debía funcionar únicamente si el FMI certificaba que el país continuaba aplicando su receta.
2) Algunos detalles de la negociación de los Bonos Global
En términos de la mecánica financiera, se cambió los Bonos Brady por los Bonos Global. De conformidad con la propaganda oficial se habría obtenido una reducción en el servicio de la deuda de unos 1.500 millones en los primeros 5 años: 300 millones de dólares anuales, en promedio. Se habría obtenido una significativa reducción del monto endeudado. Todo conseguido en menos de un mes desde que se formuló públicamente la propuesta, un tiempo récord que sería otra demostración del logro del gobierno de Gustavo Noboa.
Pero tanta maravilla no resiste un análisis serio.
El paquete de objetivos de la renegociación del 2000, con la que se canjearon los Bonos Brady por Bonos Global, reconocido expresamente por el gobierno de Gustavo Noboa Bejarano y también expresado en la "oferta de canje", coordinada por la firma Salomón Smith Barney (27 de julio del 2000), fue el siguiente:
- "Aliviar las presiones sobre el flujo de caja del Estado por servicio de la deuda con acreedores privados y con el Club de París.
- Definir un perfil del servicio de deuda acorde con la capacidad del Fisco ecuatoriano de cumplir con sus obligaciones.
- Disminuir las presiones fiscales por concepto de servicio de deuda sobre el presupuesto de gastos de la nación, liberando recursos para otros programas prioritarios.
- Reducir significativamente el monto nominal de la deuda externa con tenedores de bonos privados.
- Maximizar pagos por adelantado y flujo a los inversionistas durante la vida de los bonos (Deuda amortizable).
- Encaminar al Ecuador hacia la reapertura del acceso a los mercados internacionales (manteniéndose al día con el pago de obligaciones internacionales)
- Promover la disminución de la prima de riesgo país".
El gobierno se acogió a una estrategia de la deuda enmarcado en la lógica del ajuste estructural, es decir del Consenso de Washington.
Es oportuno, entonces, describir rápidamente los detalles de esta operación, en la que se canjearon por 1.250 millones de dólares en Bonos Global a 12 años y 2.700 millones en Bonos Global a 30 años. Los Bonos Global, con vencimientos semestrales, ofrecen una serie de ventajas y alicientes para sus tenedores (extranjeros y nacionales) -mientras el país, como lo señalamos al inicio, atravesaba una de las peores crisis de su historia-, como lo veremos a continuación:
- A los acreedores se les entregó antes de su vencimiento los bonos cupón cero del Tesoro norteamericano, por un valor de 722 millones de dólares, que debían recibirlos recién en el año 2025. Así, los tenedores de papeles de la deuda ecuatoriana obtuvieron anticipadamente los bonos norteamericanos que colateralizaban (garantizaban) los Bonos Brady (par y discount); esto representa el pago de parte del capital. Hay que señalar que los Bonos Cupón Cero del Tesoro de los EEUU fueron adquiridos con deuda contratada por el gobierno ecuatoriano con el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF).
- Las obligaciones vencidas por aproximadamente 161,1 millones de dólares fueron canceladas de inmediato, restando los recursos para esta operación de las escuálidas arcas fiscales. O sea que al contado se les entregó a los acreedores 883,1 millones de dólares, monto que pudo haberse empleado en la recompra de los deprimidos Bonos Brady, cuyo valor de mercado era muy bajo, si realmente se quería abordar la problemática del deuda priorizando el interés nacional (1).
Se calculó que con esos recursos, luego de deducir los 503 millones de dólares que estaban vencidos por concepto de capital e intereses, lo que dejaba un saldo neto de 380 millones, se pudo haber retirado del mercado unos 1.086 millones, considerando una cotización del 35%. En realidad el monto que se podía haber recomprado era mayor (2).
- El gobierno, para convencerles a los acreedores, se autoimpuso sanciones para el caso de que no se cumplan las obligaciones adquiridas. Así, si se producía un atraso en el servicio de los nuevos bonos en los primeros tres años se debían haber emitido más bonos por una cantidad igual a 1,3 veces su valor, castigo 30%; a partir del cuarto año el castigo baja al 20%, y, desde el séptimo año es del 10%.
- La compra de papeles en el mercado secundario se programó: "manejo activo de deuda", la llaman. Ecuador se comprometió a adquirir su deuda a valores de mercado por lo menos en un equivalente al 3% anual de la cifra original, desde el año 13 de la emisión de los nuevos papeles: Global A (30 años). Para los Global B (12 años) la compra será igualmente obligatoria en un 10% a partir del sexto año. Sin embargo, una vez concluido el intercambio de bonos se dejó abierta la puerta para comprar dichos papeles, los mismos que debía ser compensados a futuro de acuerdo a lo que dispone el "manejo activo de la deuda". Así, al desactivar la posibilidad de incidir con creatividad en el mercado, lo que se consiguió es mantener alta la cotización de los Bonos Global para beneficio de sus tenedores; en este punto inició, como "yapa", una reforma fiscal que se la analizará más adelante, aprobada para mantener elevados los valores de los Bonos Global a 12 y 30 años, que debía ser comprados recién a partir del sexto y décimo tercer año respectivamente. En términos oficiales, el manejo activo de deuda "garantiza una Demanda Constante en el Mercado Secundario por Bonos del Gobierno Ecuatoriano: La presencia constante del Ecuador en los mercados financieros garantiza una mayor profundidad y liquidez en la compra-venta de los instrumentos en el mercado secundario."
- Se negoció para que los intereses de los Bonos Global a 30 años pasarán del 4% al 10%, con un ritmo anual de crecimiento de un punto porcentual (en el 2005 el interés de estos Bonos es del 8%). Los intereses de los Bonos Global a 12 años se los pactó en el 12%. No hay duda que estas tasas de interés, totalmente superiores a las existentes en el mercado, representan uno de los mayores regalos para los acreedores y que las explicó argumentando que de lo contrario los acreedores no habrían aceptado el arreglo (era lo que el mercado podía aceptar, dicen los defensores de este arreglo, quienes en realidad lo que buscaban es cumplir con uno de los objetivos centrales: "Maximizar pagos por adelantado y flujo a los inversionistas durante la vida de los bonos"; objetivo que lo ha repetido el Banco Central en algunas ocasiones).
Estas elevadas tasas de interés explican la creciente presión del servicio en los años subsiguientes a esta negociación. Si calculamos el valor del servicio estimado de los Bonos Brady y Eurobonos versus el servicio real de los Bonos Global más los pagos efectivos realizados desde el año 2000 al 2004, constatamos que el servicio de los segundos es superior en 1.432,45 millones de dólares a lo que se habría tenido que realizar con los Bonos Brady: por concepto de Bonos Brady y Eurobonos se habría cancelado 903,53 millones de dólares, cuando en realidad se habría entregado a los tenedores de los nuevos bonos 2.335,98 millones, y esto justamente en el período en que se habría conseguido una reducción del servicio (3).
- Los plazos para el servicio de los nuevos papeles son similares a los del Plan Brady; no hay ningún período de gracia que habría aliviado la crítica situación de la economía nacional, ni tampoco cláusulas de contingencia.
3) ¿Qué más se hizo con el beneplácito del ex presidente Noboa?
Por otro lado, con Bonos Global y con dinero fresco -en medio de la crisis- se cancelaron las comisiones de la compañía Salomon Smith Barney y otras empresas que asesoraron al gobierno en la renegociación de los Bonos Global (4); el monto de estas operaciones significaron 42,6 millones de dólares en Bonos Global y 5,7 millones de dólares en efectivo por diversos honorarios.
Adicionalmente, entre las "travesuras" que se cometieron en esta negociación, parte de estos Bonos, en contra de las disposiciones legales (¿peculado?), se destinaron para financiar nuevos problemas surgidos en la banca privada. El uso indebido de recursos de un saldo no canjeado de la emisión de bonos globales por un total de 126,4 millones de dólares habría sido negociado en el mercado para convertirlos en 52,7 millones de dólares, que habrían sido destinados al Filanbanco y al Banco del Pacífico, entidad esta última de la cual Jorge Gallardo, presidente de la Comisión Negociadora de los Bonos Global, fue su presidente ejecutivo. Estos Bonos Global habrían sido vendidos con un descuento del 60% y con los recursos obtenidos en esa venta compró al Banco del Pacífico bonos del propio Estado, emitidos por el Ministerio de Economía, con un descuento de apenas el 10%.
Estos bancos si bien estaban intervenidos por el Estado, no dejaban de ser bancos privados que arrastraban las consecuencias de los malos manejos de administradores que respondían a intereses privados.
También hay que tener presente en este punto es que con el Decreto Ejecutivo Nº 618 del 28 de julio del 2000 se autorizó una emisión de 5.750 millones de dólares, a ser destinados "exclusivamente a la reestructuración de la deuda externa".
Sin embargo, en julio del 2001, el ministro de Economía y Finanzas, Jorge Gallardo Zavala instruye a la firma Salomón Smith Barney, que tenia bajo su custodia los Bonos Global restantes, que los negocie en el mercado secundario, obteniendo el monto en efectivo de 52,7 millones de dólares, adicionalmente solicita a la misma firma un giro en el Banco Central por 59,03 millones. Los 52,7 millones obtenidos de la venta de los bonos y los 6,33 millones con cargo a los depósitos que la Comisión Negociadora había ordenado realizar en la cuenta de Salomón Smith Barney fueron entregados por el ministro de Economía y Finanzas a los Bancos del Pacifico y Filanbanco en un monto de 37,71 y 21,32 millones de dólares respectivamente.
A esta operación se la presentó como una inversión del Estado en esas entidades financieras para prevenirlas de la crisis, pero sin observar que tenían una finalidad exclusiva que no permitía inversiones de ninguna naturaleza. Esos recursos debían únicamente ser destinados a la reestructuración de la deuda externa. Además, que parte de los dineros depositados indebidamente en el Banco del Pacifico habrían servido para cumplir otro tipo de compromisos…
La Contraloría General del Estado, en su Informe a la Nación del 2003 (p. 8), fue categórica frente esta utilización indebida de los bonos Global: "El examen especial al proceso de emisión de bonos globales y renegociación de la deuda externa, por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, a través del canje de bonos brady y euro bonos por bonos globales, por el período de 1 de abril de 1999 al 31 de diciembre del 2002, determinó entre otros hallazgos que la suscripción de la Carta de Conformidad de Compromiso de 19 de octubre de 1999 con la firma Salomón Smith Barney Inc, se realizó sin observar los procedimientos previstos en la Ley de Contratación Pública, pues no se evidenció que se haya realizado invitación o concurso alguno. Determinó también que el ex ministro y el ex subsecretario de Crédito Público y miembro de la Comisión, autorizaron vender bonos Globales 2030 y 2012 cuyos recursos por la cantidad de 59.517.000 dólares fueron destinados a los bancos Filanbanco y Pacífico, operaciones que realizaron incumpliendo lo dispuesto en el Decreto N. 618 de 26 de julio de 2000. De estos valores, se recuperaron tan solo 17.600.000 encontrándose pendiente la suma de 41.917.000. Estos, y otros hechos, fueron puestos en conocimiento del Ministerio Público."
Aquí cabría mencionar los resultados preliminares de la Comisión para la Auditoria Integral del Crédito Público. Esta Comisión anota que "cuando se firmó el Convenio con Salomon Smith Barney, no existía ningún instrumento legal que autorizara tal firma, por lo cual tal convenio es nulo de nulidad absoluta y en consecuencia un acto inexistente". Incluso el convenio con esta consultora se realizó mucho antes a la emisión de la opinión del procurador general del Estado. Adicionalmente, el representante legal del Ecuador en Nueva York "carecía de todo mandato legal para tal firma, ya que las autorizaciones correspondientes se firmaron 14 días después y le llegaron 27 días más tarde".
Esta realidad se explicaría porque la negociación fue aprobada a un ritmo nunca visto en la burocracia estatal. En la sesión del 26 de julio del 2000 se resolvió toda la negociación. En esa fecha se realizaron 32 trámites públicos.
Detrás de esta eficiencia aflora otro dato preocupante: la falta de transparencia en un proceso en el que la empresa que coordinó la operación de canje fue seleccionada a dedo e incluso en la Junta Monetaria, máxima instancia monetaria e incluso económica del país a la época, no tubo el suficiente conocimiento y menos una adecuada discusión, no se diga transparencia, tal como se desprende de las actas de dicha entidad (5).
La rápida aceptación de la propuesta ecuatoriana por parte de los acreedores privados era obvia. Era una operación asegurada de antemano en tanto les representaba un gran negocio, además, contaba con la bendición del FMI y con el respaldo de importantes firmas consultoras encargadas de precautelar los intereses de los acreedores (¿sus propios intereses?). No estaba en la agenda de la Comisión Negociadora el interés nacional; se hizo "todo en función de los acreedores" tal como lo manifestó en julio del 2004 el ahora presidente Rafael Correa.
Su conclusión es demoledora: "dado los altos precios de los Bonos Global 12 que hacen perjudicial su recompra en operaciones de mercado, lo máximo a lo que puede aspirar el país es a una pequeña o nula reducción del valor presente de la deuda, pero con un mejor perfil de servicio que alivie la presión sobre la caja fiscal. Es decir, un paupérrimo premio para tanto servilismo y sacrificio al que se sometió al país, sometimiento que como denominador común tuvo y tiene la maximización del beneficio de los acreedores, lo cual se dio en la renegociación del 2000, durante estos últimos 5 años de "política económica", y se dará en cualquier canje de deuda que empiece con bonos a más del 100% de su valor nominal. ¡Qué viva la fiesta!"
4) Los alcances de una denuncia
El hecho de que la denuncia haya sido hecha por el ex-presidente, León Febres Cordero, por razones de enemistad política, en modo alguno puede relativizar la acusación si la misma se encuentra debidamente fundada y puede llegar a ser materia de comprobación judicial.
Tampoco puede ser motivo para impugnar la denuncia las características personales o políticas de Febres Cordero, ya que eso sería utilizar el argumento ad hominen, que significa invalidar la afirmación de alguien por sus antecedentes o sus características personales, lo que por supuesto no solo no corresponde, sino que la ley penal y el derecho constitucional no contempla.
El ex presidente Gustavo Noboa el 5 de junio del 2000, con Decreto Ejecutivo No 465, creo la Comisión Negociadora de la deuda externa ecuatoriana, es decir, una comisión dependiente del Ejecutivo y cuyos integrantes los nombró el mismo Gustavo Noboa mediante decretos ejecutivos, entre ellos a Jorge Gallardo Zavala como Presidente de la Comisión Negociadora.
Es muy posible que Gustavo Noboa Bejarano no haya tenido beneficio patrimonial alguno, pero sus decisiones permitieron el desvío de dinero público, dinero proveniente de un proceso de renegociación de deuda oneroso para el Estado, y que además terminaron beneficiando a bancos intervenidos por el "salvataje bancarios" que arrastraban los problemas ocasionados por administradores que respondía a intereses privados (los dueños de estos bancos). ¿En un tema tan delicado para el país y en el que están en juego millones de dólares un presidente de la República puede crear comisiones dependientes del Ejecutivo y luego desentenderse de lo que hacen sus miembros, no hacer seguimiento, ni pedir redición de cuentas por las acciones y decisiones tomadas? El no ser experto en finanzas no justifica para hacerse de la "vista gorda" con los recursos de pueblo ecuatoriano, ¿Dónde estuvieron los asesores de la presidencia? ¿o en un tema tan delicado el presidente no podría contratar a alguien que al menos le avise como avanzaban las negociaciones y los saldos financieros de las mismas?
La renegociación de los bonos globales esta plagada de irregularidades, de diversas ilegalidades y de una discrecionalidad que le trajo graves perjuicios a la República. No puede ser objeto de un perdón que quebrantaría el Estado de Derecho, ya que ello significaría otorgar privilegios a un ciudadano por el solo hecho de haber ocupado la primera magistratura, quebrantando de esa manera, el elemental concepto de la igualdad ante la ley, el orden jurídico y responsabilidad ante los ciudadadanos.
Por todo lo expuesto, borrar este capítulo de la deuda con una amnistía resulta inconveniente a todas luces, teniendo en cuenta que la Comisión para la Auditoria Integral del Crédito Público (6) asevera, documentadamente, que la negociación de los Bonos Global está plagada de una serie de irregularidades e incluso de nulidad absoluta. Además, los 67 asambleístas que votaron a favor de la amnistía, contradice su propia decisión -aprobada ya como parte de la nueva Constitución- en la que se establece que "serán imprescriptibles las acciones por las responsabilidades administrativas, civiles, penales causadas por la adquisición y manejo de la deuda pública".
La amnistía contrariamente a lo que es el indulto, se refiere a casos concretos, en este caso a la entrega de dineros públicos a los bancos Pacífico y Filanbanco en contra de lo que se estableció en el mencionado Decreto Ejecutivo, y beneficia a todos los implicados en un hecho ya que no se refiere a personas en particular sino a los hechos. Es siempre de carácter general y beneficia a todos los intervinientes, ya que la misma se refiere a la infracción y no a las personas. ¡Qué viva la fiesta! para los miembros de la Comisión.
Realmente esta amnistía pasará como otro lamentable capítulo de la increíble y triste historia del Ecuador y su perversa deuda eterna.
Notas
El presente texto recoge los puntos fundamentales de mi intervención el viernes 4 de julio del 2008, cuando la Asamblea Constituyente, con 67 votos, aprobó la amnistía para Gustavo Noboa Bejarano (amnistía que se aprobó de forma irregular al ser considerada para la votación una resolución de la presidenta de la Mesa de Legislación y Fiscalización, entregada el 2 de julio, que no habría sido puesta en conocimiento del resto de miembros de dicha Mesa).
(1) Jorge Gallardo, presidente de la Comisión de Renegociación de la Deuda, afirmó, en la célebre reunión del 26 de julio del 2000, que el Estado no disponía de "liquidez" para recomprar los Bonos Brady...
(2) Los acreedores, en especial quienes especularon con la compra de papeles baratos de la deuda externa ecuatoriana, sobre todo durante los casi 12 meses que duró la moratoria, hicieron un negocio redondo. Para mencionar un caso, la Telefónica de México (Telmex), que habría adquirido 675 millones de Bonos Brady (11% de la deuda comercial del Ecuador) durante el período de moratoria, con un descuento cercano al 80%, habría hecho multimillonarias ganancias con el simple anuncio del acuerdo alcanzado que elevó las cotizaciones de los papeles ecuatorianos.
(3) De conformidad con estudios que se realizaron en el Banco Central (no publicados), a la postre el servicio total de los Global sería superior en al menos 3.000 millones de dólares (¿nominales?) al de los Brady, lo que representó, en la práctica, un nuevo endeudamiento. Si alguien tiene interés de conocer "la verdad" de dicha renegociación vista desde la perspectiva de los negociadores puede consultar en el libro del propio Jorge Gallardo Zavala 2004.
(4) A más de la Salomón Smith Barney, están en la lista Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton, Licra Bank & Bernstein Litowitz Berger, Shermann & Sterling, Citibank, Chase Manhattan Bank, US Bank, Wels Fargo Bank, (Nordwest), Milbank Tweed, Doremus & Company, Estándar & Poor, Cahse Mellon, Peréz-Bustamante, RR Donnelley, Mccan-Erickson Inc, Banque Internationale á Luxembourg, Cravath Swaine. A estas empresas se les pagó por diversos motivos, diferentes rubros.
(5) Esta negociación fue denunciada formalmente por el diputado León Febres Cordero, ex-presidente de la República, el día miércoles 21 de mayo del 2003. De todas formas, el hecho ya era de dominio público a través de artículos y conferencias de otras personas, incluso por el autor de estas líneas, quien se pronunció al respecto en agosto del 2000. La sociedad pudo convertir esta denuncia en el punto de partida para aclarar no sólo este caso, sino otros concomitantes (propios de un proceso sistémico que explica la evolución de la deuda), como fueron la renegociación de los Bonos Brady (gobierno de Sixto Durán Ballén), la compra de cuentas especiales en divisas o canje de deuda (gobierno de León Febres Cordero), la "sucretización" de la deuda externa privada (gobiernos de Oswaldo Hurtado Larrea y León Febres Cordero), en general todo el manejo de la deuda externa, que ha sido el hilo conductor de la política económica ecuatoriana desde el retorno a la democracia en 1979.
(6) Los miembros de dicha Comisión, incluyendo su presidente, el ministro Ricardo Patiño, en carta enviada al presidente de la República, suscrita el 15 de mayo del 2008, plantó que "la concesión de la referida amnistía, significará la automática desaparición de los delitos e ilegalidades que hemos verificado, beneficiando a todos los funcionarios que intervinieron en la renegociación de la deuda externa, y a todos aquellos bancos extranjeros que participaron en la misma, ya que la amnistía borra el delito por si, y, en conecuencia, todos sus intervinientes pasan a no tener la menor responsabilidad penal ni civil".