Diálogos: Alberto Acosta: El petróleo en Ecuador: dimensiones y conflictos (II)

El petróleo como herramienta de un tortuoso e interminable ajuste

A partir de 1982, a raíz del deterioro que se produjo por la caída de los precios del petróleo y la reversión del flujo de los préstamos a los países del mal llamado "Tercer Mundo", se interrumpió la orgía petrolera. Ya el año anterior se habían presentado los primeros dolores de cabeza en la economía, a raíz del estrangulamiento fiscal que se agudizó con el conflicto fronterizo con el Perú.

El precio del crudo Oriente, que se había incrementado a más de 30 dólares por barril a principios de los años ochenta: 35,2 dólares por barril en 1980 a 34,4 en 1981, experimentó un deterioro sostenido a partir de la segunda mitad de 1982, y eso provocó una reducción sustantiva en marzo de 1983. Ese fue un momento crítico para el Ecuador. Justo cuando se acabó la fase fácil de contratación de créditos externos se derrumbaron los precios del petróleo, así como de la mayor parte de las exportaciones originadas en los países subdesarrollados.

Como parte de una misma estrategia de reordenamiento del poder mundial (en la cual jugó también un papel importante la Guerra de la Malvinas, que alineó a los Estados Unidos con los intereses británicos), los precios del petróleo y de otras materias primas empezaron a debilitarse en los mercados internacionales, mientras subían las tasas de interés. Las acciones de la Agencia Internacional de la Energía (AIE) -creada en 1974 como una respuesta política a la Organización de Países Exportadores de Petróleo OPEP- conjuntamente con el concurso de las transnacionales petroleras, aunaron sus esfuerzos para disminuir la dependencia energética externa, particularmente la petrolera, que tenían los países capitalistas industrializados. Concretamente se procuraba reducir el costo de las importaciones hidrocarburíferas provenientes de los países de la OPEP para contribuir a paliar el déficit de los países centrales.

Entonces impactó con fuerza el efecto de la nueva política económica de los Estados Unidos, que provocó un notable encarecimiento y aún una disminución del flujo de préstamos para los países latinoamericanos. El déficit múltiple de la economía norteamericana presionó sobre las relaciones comerciales y financieras mundiales. El detonante de la crisis latinoamericana estuvo en los Estados Unidos, tal como aconteció en los años treinta. Con la instauración de la política económica conocida como "reaganomics", a partir de 1981, se tornó inmanejable la deuda del mundo subdesarrollado. Según Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Economía, en un interesante estudio sobre las reformas neoliberales (2003 p.11), "la mayor parte de la culpa puede atribuirse al impacto causado en la región por el aumento de las tasas de interés en los EE.UU." Este incremento de las tasas de interés, por otro lado, es una demostración del "fracaso de los mercados internacionales de capital y del sistema financiero mundial como el de América Latina". En esta situación, "aunque no hubiera habido corrupción y las empresas estatales hubiesen sido eficientes, es probable que la mayoría de países de todos modos hubieran entrado en crisis".

En Ecuador, todavía en forma tibia, se intentó disminuir algunos desequilibrios macroeconómicos fundamentales, en particular los que habían comenzado a aparecer en el sector externo y en la economía fiscal. Una de las herramientas más utilizadas fue el aumento reiterado de los precios de los combustibles derivados del petróleo en el mercado interno. Esto permitió incrementar los ingresos fiscales provenientes de dichos derivados casa adentro, mientras caían los precios del hidrocarburo en el mercado internacional. Aumento que, digámoslo al paso, sólo se inspiró en reflexiones fiscalistas, dejando marginadas consideraciones productivas, sociales, ambientales o aún energéticas. Se tiene que conocer que muchas veces los cálculos para la fijación de los precios de los derivados del petróleo fueron efectuados ex post a las decisiones asumidas por las autoridades monetarias interesadas únicamente en asegurar recursos para el fisco, esto es para servir la deuda externa. Y a pesar de eso este esfuerzo fue insuficiente, pues en las últimas décadas (1983-2003), los desembolsos por la deuda externa total (pública y privada) llegaron a 83.637 millones de dólares, mientras que el servicio de la deuda alcanzó 94.412 millones: las amortizaciones sumaron 74.281 millones y los intereses, 20.131 millones. Es decir que durante dicho periodo, hubo una transferencia neta de recursos negativa (una salida de divisas) por -10.775 millones. Dicho de otro modo, se pagó a los acreedores 10.775 millones más de lo recibido. A pesar de ello, la deuda externa total creció de 7.831 millones en 1983 a 16.595 millones de dólares en el año 2003.

Que quede claro, los aumentos de los precios de dichos derivados no significaron ingresos mayores para la empresa estatal, a la que sistemáticamente le fueron recortando ingresos: como que se quería hacer realidad el cuento de "la gallina de los huevos de oro", a la que en lugar de alimentar se trato de despanzurrar para sacarle los huevos anticipadamente... en beneficio de las empresas petroleras transnacionales, por cierto. Uno de aquellos actos en esta dirección, digno de mención, fue la contratación de una facilidad petrolera en octubre de 1986 por parte de CEPE, para obtener recursos destinados a apuntalar la reserva monetaria internacional y no para actividades de la empresa, a la que se le obligó a asumir la deuda. Y este tema de las facilidades petroleras también merece algún estudio, pues en más de una ocasión, como sucedió en el año 2000 durante el gobierno de Gustavo Noboa Bejarano (2000-2003), se recurrió a este mecanismo financiero cuando no era indispensable, con costos demasiados elevados y en condiciones abiertamente inconvenientes y hasta ilegales.

No debe sorprender entonces que los primeros esfuerzos por ajustar la economía hayan sido complejos y confusos en extremo. Las rigideces ahondadas por la "enfermedad holandesa" provocaron nuevas y crecientes dificultades para introducir cambios en los precios relativos de la economía. La sociedad, además, no tenía conciencia del problema que se avecinaba, mientras mantenía expectativas de una época de bonanza petrolera, cuya finalización no se quería asumir. Según los mensajes que enviaban los organismos financieros internacionales, repetidos casi como un eco por nuestros gobernantes, los problemas aparecían como producidos por una pasajera iliquidez financiera. En consecuencia, la problemática se presentaba como coyuntural y de fácil resolución, mientras se esperaba una pronta recuperación de la economía norteamericana. Todavía se confiaba en una recuperación de los precios de petróleo en el mercado mundial. Sin embargo, nada de eso sucedió.

Posteriormente, ya en plena crisis, los organismos multilaterales de crédito, corresponsables directos del proceso de sobre endeudamiento, asumieron el papel de cobradores y ajustadores de las economías que ellos contribuyeron a endeudar. Ellos, recuérdese, causaron la pérdida de disciplina del mercado financiero internacional al propiciar muchas veces medidas que significaron asumir los riesgos de los acreedores y de los deudores privados. Luego, estos organismos han intentado esconder el desastre que provocaron entregando cada vez mayores créditos, sin analizar la raíz del mal, y desde luego sin comprenderla. Basta recordar los costosos programas de estabilización y ajuste estructural, que en más de una ocasión concluyeron en enormes fracasos o en procesos de corrupción masiva; basta con citar los costosos salvatajes de la banca privada en México y Ecuador. Sin embargo, con estos nuevos créditos, orientados también a sostener el servicio de antiguas deudas, en especial, el FMI y el Banco Mundial han impuesto la lógica neoliberal de mercado, el punto medular de las condicionalidades fondomonetaristas y bancomundialistas.

Para comprender lo que significa la ingerencia de dichos organismos, basta ver el contenido y los alcances de la decimotercera Carta de Intención suscrita por Ecuador en enero de 2003 y aprobada pocos días más tarde. Esa Carta representa una las expresiones más ortodoxas de las últimas décadas en la región. Y complementada con la "Estrategia de Asistencia al País" del Banco Mundial, se transformó en el plan de gobierno del coronel Lucio Gutiérrez (2003 - ...). Es más que un programa económico. Sintetiza la política gubernamental. Atendiendo las exigencias del acuerdo, coincidentes con una política de austeridad fiscal, se incrementaron una vez más las tarifas eléctricas y telefónicas, los precios de los combustibles y se comprometió a eliminar el subsidio del gas doméstico. Se quiere reducir el número de servidores públicos y disminuir la masa salarial nominal del gobierno. Se propone congelar las pensiones. Allí se plantea privatizar las empresas eléctricas y telefónicas, y el petróleo. También está en su mira la privatización de las pensiones jubilares mediante una reforma a la seguridad social. La Carta contempla, entre otros puntos (muchos de difícil o aún imposible cumplimiento), la reprivatización del Banco del Pacífico, uno de los mayores bancos rescatados por el Estado. Estas exigencias, así como la instrumentación de reformas legales en lo laboral y tributario, en la administración pública, tienen plazos fijos hasta fin de año, que deben ser acatados por el Congreso Nacional. La reforma laboral, por ejemplo, con períodos definidos para su aprobación y con un contenido predeterminado, implica perjuicios e incluso renuncia de derechos por parte de los trabajadores, en tanto se busca flexibilidad laboral para minimizar por esta vía los efectos de la rigidez cambiaria. Para esta reforma no hay ni el espacio ni el tiempo que faciliten un análisis y discusión adecuados. La Carta impone la agenda legislativa, compromete el proceder parlamentario y transforma al FMI en el auditor del manejo económico y político. Por otro lado, el FMI amenaza a la justicia si llegara a declarar como ilegal la negociación de los Bonos Global (realizada en el año 2000), impugnados por haber sido negociados en condiciones nada ventajosas para el Ecuador y con claras señales de ilegalidad. En suma, más y más se instaura una república fondomonetarista, que se nutre de las mismas prácticas oligárquicas de la vieja "banana republic", que tiene en el petróleo su eje fundamental de financiamiento.

Retomando el hilo de las anteriores reflexiones, cuando se interrumpió el proceso de acumulación sustentado en "fáciles y abundantes" recursos financieros externos, sin las reformas estructurales que hubieran sido indispensables para disminuir la excesiva dependencia de los vaivenes derivados del mercado petrolero mundial, los gobiernos constitucionales tuvieron que enfrentar la búsqueda de los equilibrios macroeconómicos, tratando de mantener con vida el espacio democrático que se había reconquistado en el Ecuador en 1979 y que respondía también a las necesidades de la estrategia internacional de los Estados Unidos.

Para el Ecuador la crisis se reflejaría en un acelerado deterioro de los términos de intercambio, en particular del petróleo cuyo precio se había recuperado en los años setenta, llegando a valores superiores a los 40 dólares por barril en el mercado ocasional (mercado spot) durante 1981, para experimentar una reducción apreciable hasta 1984: 27,4 dólares por barril; para luego precipitarse vertiginosamente hasta menos de 9 dólares por barril en julio de 1986. A más de la caída del petróleo, el Ecuador debió enfrentar las inundaciones del invierno de los años 1982 a 1983 -el fenómeno de El Niño-, que afectaron la producción agrícola y la economía en general. Y, desde entonces, el Ecuador, que hasta 1981 había sorteado con aparente facilidad el impacto de los problemas económicos internacionales, comenzó a sentir de lleno sus síntomas; pero no exclusivamente por causa de dichas razones naturales o por la caída de los precios del crudo, sino también por una serie de razones estructurales externas e internas.

Las exportaciones, que habían alcanzado los 2.540 millones de dólares en 1981, declinaron a unos 2.200 millones en los años subsiguientes, mientras que las importaciones cayeron aparatosamente de casi 2.424 millones a 1.474 millones de 1982 a 1983, recuperando el nivel de 1982 recién diez años después. El PIB experimentó también una contracción importante, al descender de 13.946 millones en 1981 hasta 9.129 millones en 1988, el valor más bajo desde 1979. En todos estos años la deuda externa siguió incrementándose y no dejó de ser uno de los mayores lastres de la economía, mientras el país ajustaba y desajustaba su economía de la mano del FMI y del Banco Mundial; una vinculación que va más allá de la vigencia de las sucesivas Cartas de Intención, en tanto los diversos gobernantes y sus equipos económicos asumieron como indiscutible el instrumentario del Consenso de Washington. A partir de esos años se buscó enfrentar el problema de la inflación, aplicando un esquema recesivo que apuntaba a reducir los índices de consumo e inversión, pero garantizando los procesos de acumulación del capital. Situación viable sólo en la medida en que se deprimían los salarios. En consecuencia cayó la participación del factor trabajo en la distribución de la renta nacional, de un 32 % en 1980 a 12,7 % en 1990 y 1991, para luego recuperarse levemente a 13,9 % en 1997, poco antes de la severa crisis de fin de siglo. Los trabajadores, al igual que la mayoría de servidores públicos, especialmente los maestros, han sufrido los efectos más duros de la represión salarial. En este contexto el aumento de la pobreza y la desigualdad ha sido una constante.

A poco de la suspensión de pagos de México en agosto de 1982, el gobierno ecuatoriano ingresó en la ronda de las continuas negociaciones de la deuda externa con los acreedores internacionales, incorporando cada vez con mayor profundidad las recomendaciones y condicionalidades del capital financiero internacional, formuladas y presionadas por el FMI y el Banco Mundial. Entonces aparecieron con enorme crudeza los problemas que la etapa del auge petrolero había mantenido relativamente ocultos.

En este punto cabe anotar el manejo petrolero en medio de la crisis. Los esfuerzos han apuntado, casi en forma permanente, al incremento del saldo exportable, complementados con mayores beneficios para atraer nuevas inversiones extranjeras hacia las tareas de exploración y extracción de crudo. Así, desde principios de los años ochenta, se realizaron algunas reformas a la Ley de Hidrocarburos para invitar a los capitales extranjeros. El argumento principal sostiene que al no haber recursos suficientes en el país para asumir los elevados costos para la exploración petrolera, había que revisar el marco jurídico con el fin de hacer más atractiva la inversión privada. Alrededor de este discurso ha girado gran parte de la discusión petrolera y por cierto de las decisiones adoptadas.

Aquí interesa recordar el manejo que se ha hecho de las cifras de las reservas petroleras. Su manipulación ha sido evidente. En ciertas ocasiones se han reducido las estimaciones de las reservas petroleras para justificar el llamado a las empresas petroleras, por ejemplo en 1981 para forzar las reformas legales, y, en otras, se las ha aumentado para incrementar el monto de la producción de crudo, sea para financiar el servicio de la deuda externa, como para justificar la ampliación del Sistema del Oleoducto Transecuatoriano -SOTE y, por cierto, para construir el Oleoducto de Crudos Pesados -OCP. Esta manipulación, orquestada por los grandes medios de comunicación, ha enraizado el mensaje de que el país no cuenta con los recursos suficientes para financiar las inversiones necesarias. Además, está más que demostrado que muchas valoraciones presentadas, supuestamente técnicas, no han respondido a condiciones reales; recuérdese, por ejemplo, que cuando se propuso la ampliación del SOTE, el gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-1996) llegó incluso a sustentar un estudio de factibilidad en el cual se incluían hasta dos carreteras que no tenían nada que ver con el oleoducto y se presentaban cifras de transporte de crudo superiores al monto que se pretendía producir.

En síntesis, las más de las veces, las cifras de reservas han recogido las pretensiones del capital financiero internacional, sea para hacer más atractivo el ingreso de las compañías transnacionales, sea para disponer de un mayor saldo exportable a fin de satisfacer de mejor manera el servicio de la deuda externa.

La respuesta a la crisis fue incrementar la producción petrolera. Respuesta repetida en casi todos los países petroleros, con lo cual, al aumentar la oferta, el precio se debilita aún más. Si no hubiese sido por al acción concertada de la OPEP (de la cual el Ecuador se separó en 1994, para congraciarse con los Estados Unidos), a pesar de todas sus debilidades, la cotización del crudo habría sido mucho menor.

La estrategia orientada a forzar la exportación primaria, con el petróleo a la cabeza, agudizó las tendencias excluyentes y concentradoras. Así, a pesar del incremento de las exportaciones, hasta 1997 no se dio un empuje para el crecimiento económico, como sucedía en otras épocas de la historia económica del Ecuador. El sector privado, aislado y sin el concurso del sector estatal, no tuvo el mismo dinamismo que en décadas anteriores. El Estado, que en estos años de ajuste perdió su papel promotor en la economía, funciona hoy al revés: antes servía para propiciar relativamente mejores niveles de distribución del ingreso a favor de las capas de ingresos más bajos, en especial las capas medias, ahora lo hace a favor de los más acomodados, en desmedro de los otros grupos (una de las manifestaciones más claras ha sido el salvataje bancario). Una situación registrada en varias partes del planeta, en donde se visualizan situaciones de crecimiento económico huérfanas de contenido social. La economía y las exportaciones pueden crecer, mientras que el desempleo y la iniquidad aumentan, una tendencia que se agudiza en las épocas de crisis, por cierto. Como que se ha fracturado aquel navío que avanzaba por efecto del auge exportador, tal como lo veía en los años setenta Germánico Salgado, economista de reconocido prestigio y de una gran calidad humana, fallecido hace pocos años. Ahora, una parte minoritaria de la sociedad -en donde parecen estar colocadas las velas de las que hablaba Salgado- estaría en capacidad de avanzar, mientras el resto experimenta una exclusión casi estructural. Lo que ha sucedido en Ecuador se registra en otros países. Recuérdese que, además, en las dos décadas (1980-2001) de reforma neoliberal, el crecimiento económico ha sido apenas la mitad del crecimiento logrado en las dos décadas precedentes (1960-1980) en América Latina, tal como lo demuestra Stiglitz (2003).

El ajuste alentó aún más la producción primaria con ventajas naturales, dirigidas al exterior. Esta reprimarización vino acompañada con un deterioro de la industria manufacturera -desindustrialización-, y de aquellos sectores dirigidos a satisfacer la demanda interna, con capacidad de generar empleos adecuados, pagar remuneraciones decentes y reducir consistentemente la pobreza. Por otro lado, esta reprimarización ha ocasionado el deterioro del medioambiente, en tanto prioriza los rendimientos cortoplacistas sobre cualquier otra consideración de largo aliento. Como ejemplo de este deterioro ecológico se puede mencionar no sólo la situación de la Amazonía por efecto de la actividad petrolera, sino la situación de la actividad camaronera, afectada por la sistemática destrucción de los manglares y por el uso indiscriminado de productos químicos en las bananeras, que provocaron una serie de efectos como "el síndrome de Taura" y luego "la mancha blanca".

El ajuste, en sus tendencias de largo plazo, impulsa la consolidación del mercado en el manejo de la economía, con la menor cantidad posible de interferencias de parte del Estado y esto se reflejó también en una pérdida de control estatal sobre el manejo del sector petrolero. Uno de los últimos capítulos de este proceso de debilitamiento sistemático del ente estatal es su descapitalización y la pretendida privatización de la refinería de Esmeraldas, pues de conformidad con un estudio forjado en el Banco Central, con apoyo del Banco Mundial, estaría generando pérdidas.

Lo tortuoso del ajuste hay que entenderlo también como resultado y parte de una institucionalidad sustentada en el paternalismo, el rentismo y la corrupción/impunidad; características de la sociedad ecuatoriana y que marcan todavía el funcionamiento de la actual república fondomonetarista. Paternalismo expresado en el sistemático apoyo estatal para hacer más fácil el ajuste a los grupos de poder económico y político, controladores y usufructuadores del propio Estado. Rentismo depredador de la mano de obra, de la naturaleza y de la misma moneda nacional, el sucre. Corrupción/impunidad reflejadas en varios pasajes del manejo económico, permanentemente presentes en la actividad petrolera y graficadas con la sindicación de casi todos los gobernantes desde 1992.

El ajuste tortuoso y su continuidad dolarizada tienen otra característica en común: el autoritarismo. El discurso de los consensos se ha demostrado como un argumento propagandístico-comunicacional y no como la opción para construir un orden democrático. Los objetivos últimos del ajuste no se discuten. Sus resultados son el producto de gestiones cupulares entre funcionarios de instituciones financieras internacionales (que tienen casi siempre la palabra dirimente), miembros del equipo económico del gobierno nacional y los voceros de los principales grupos económicos (grandes cámaras de la producción); gestiones que, además, se dan muchas veces sin ninguna transparencia. Así, en no pocas ocasiones, los instrumentos prácticos y los procedimientos aplicados han violado las leyes, empezando por la propia Constitución Política del Ecuador, como sucedió con la dolarización. Otra de las características de este manejo inconstitucional y autoritario ha sido el escaso tiempo para la discusión de cuerpos legales extensos y complejos, presentados como de urgencia económica. Esta práctica ha estado presente casi siempre en el campo petrolero; a modo de botón que confirma la muestra, la construcción del OCP se impuso en contra de cualquier consideración contraria: el OCP va porque va, repetía cansinamente el hoy prófugo presidente Gustavo Noboa.

Notas

(1) Economista graduado en la Universidad de Colonia, Alemania. Consultor internacional y del ILDIS-FES (Ecuador). Asesor de organizaciones sociales. Autor de varias publicaciones. Docente universitario. Dirección electrónica: alacosta48@yahoo.com
(2)Este artículo será publicado en la revista PROKLA Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaften, Nr. 135, 34. Jahrgang Nr. 2, junio del 2004, Alemania. Una versión preliminar de este artículo fue publicada con el título "Preparémonos para lo que se avecina" en el libro "El Oriente es un mito", editado por CEP, FLACSO, GTZ, PICCSA, ILDIS-FES y Abya-Yala, Quito, 2003.