Diálogos: Alberto Acosta: El petróleo en Ecuador: dimensiones y conflictos

«El mito de Prometeo que arrebata el fuego de los dioses testimonia el carácter liberador
atribuido al descubrimiento de fuentes energéticas alternativas».
-G. B. Zorzoli, 1975, p. 15-

Con la exportación de petróleo proveniente de la región amazónica, durante la década de los setenta, el Ecuador entró con fuerza en el mercado mundial y experimentó un acelerado proceso de consolidación de su Estado-nación. No porque se hubiera producido un cambio cualitativo en su condición de país exportador de materias primas, sino más bien por el creciente monto de los ingresos producidos por las exportaciones petroleras que ayudaron a dinamizar y ampliar la economía, así como, también, porque su control recayó en el Estado, especialmente gracias a la constitución de la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), hoy Petroecuador. La explotación de crudo se constituyó en una fuente autónoma de financiamiento del Estado, a diferencia de lo que había sucedido en épocas anteriores con la producción de cacao o banano.

Recordemos que las exportaciones totales, alentadas sobre todo por las petroleras, crecieron de 199 millones de dólares en 1971 a 2.568 millones de dólares en 1981, el PIB aumentó de 1.602 millones de dólares a 13.946 millones de dólares en el mismo período, la reserva monetaria internacional de 55 millones de dólares a 563 millones de dólares. Con esto también se vigorizó la participación del Ecuador en la lógica globalizante del capital internacional. El país se volvió atractivo para las inversiones y para los bancos extranjeros, precisamente por esa riqueza petrolera, que le otorgó la imagen de nuevo rico.

Antes, la economía más bien había tenido una importancia marginal para los capitales foráneos. Su participación en el mercado mundial no tuvo mayor trascendencia en términos internacionales hasta que, en la década de los sesenta, se redescubrieron significativas reservas de petróleo en la Amazonía. Antes, las exportaciones de crudo de la Península de Santa Elena, iniciadas en la década de los veinte, no alcanzaron la trascendencia que tendría la venta de crudo Oriente en el mercado internacional. Cabe recordar, también, que las reservas amazónicas descubiertas ya en la primera mitad del siglo XX fueron despreciadas por las compañías internacionales, puesto que en esa época les era más fácil, más seguro y por cierto más rentable explotar petróleo en otras regiones del mundo: Arabia Saudita y Venezuela, por ejemplo. Es muy importante tener presente que la explotación del hidrocarburo no ha respondido a las demandas energéticas o financieras de los países subdesarrollados poseedores de significativos yacimientos hidrocarburíferos, como el Ecuador, por ejemplo, sino que ésta se explica por la lógica de aprovechamiento de los recursos petroleros mundiales por parte de las empresas transnacionales o sea por las necesidades de acumulación del capital y, en última instancia, por el nivel de desarrollo tecnológico alcanzado por los países centrales.

En el corto plazo, ubicación de los recursos y costos de extracción, en un momento determinado, explican la decisión de iniciar las tareas de extracción del petróleo por parte de las empresas transnacionales. Por otro lado, la sola existencia de petróleo, utilizado por las poblaciones indígenas para calafatear sus embarcaciones o para sus curaciones, no fue nunca una condición suficiente para su aprovechamiento masivo: éste, en definitiva, depende del desarrollo tecnológico de la sociedad, sin que la inventiva humana sea por si sola suficiente para modificar las actitudes y las condiciones materiales sobre las que descansa la sociedad misma. Y cada fuente de energía, por lo demás, implica una determinada forma de organización social y política. Si se recuerda que las sociedades esclavistas, aprovechadoras de la energía muscular del ser humano, requerían suprimir la libertad de amplios sectores de la población en beneficio de otra fracción de la sociedad y por lo tanto exigían gobiernos tremendamente represivos, hay que tener presente que la utilización de una fuente energética como el petróleo, que demanda una gran concentración de recursos financieros, alienta en las sociedades petroleras la construcción de sistemas autoritarios, centralizados y por ende rentistas al ser lo prioritario la exportación de este recurso natural para asegurarse los ingresos financieros.

La bonanza petrolera de los setenta

Cuando el Ecuador llevaba poco más de un año exportando petróleo, que empezó a fluir hacia el mercado mundial en agosto de 1972 a raíz de la cuarta guerra árabe-israelí (octubre de 1974), se produjo un primer y significativo reajuste de los precios del crudo en el mercado internacional. El crudo Oriente, que en agosto de 1972 se cotizó en 2,5 dólares por barril, subió en promedio a 4,2 dólares en 1973 y a 13,7 dólares en 1974. Este aumento de la valoración del petróleo amplió notablemente el flujo de recursos financieros, facilitando un crecimiento acelerado de la economía ecuatoriana, sin que sea necesario forzar un aumento de la producción petrolera. Aquí cabe mencionar la oportuna intervención del Estado que frenó la pretensión de la compañía Texaco, que quería incrementar y hasta duplicar la capacidad de transporte existente en ese entonces; de haberse cristalizado esta pretensión el ritmo de explotación de los campos amazónicos habría sido mucho mayor, con las consiguientes consecuencias ecológicas y aún económicas: mayor destrucción ambiental y social, así como quizás con un ritmo de endeudamiento externo más acelerado.

Gracias al auge exportador que produjo el petróleo, el PIB creció de 1972 a 1981 con una tasa promedio anual del 8 %, con índices espectaculares para algunos años (en 1973 de más del 25,3 %), en particular para la industria que registró una tasa de crecimiento de 10 % promedio anual; mientras que el valor del producto por habitante aumentó de 260 dólares en 1970 a 1.668 dólares en 1981.

A pesar de estos logros el país no encontró la senda del desarrollo. ¿Por qué?, es la pregunta que surge espontáneamente. Para responderla recurramos a Amartya Sen (1985), quien afirma "que las verdaderas limitaciones de la economía tradicional del desarrollo no surgieron tanto de la selección de medios para los fines del crecimiento económico sino del insuficiente reconocimiento de que el crecimiento económico no es más que otro medio para alcanzar ciertos objetivos. Esto, de ninguna manera es lo mismo que sostener que el crecimiento no importa. Puede importar mucho, pero eso si es así, se debe a algunos de los beneficios que se obtienen asociados a ese proceso de crecimiento económico" (p. 185) "No se trata sólo de argumentar que el crecimiento económico es un medio y no un fin, sino también de sostener que incluso para algunos fines muy importantes, tampoco es un medio muy eficiente" (p. 186). Está claro, entonces, que no hay, o si lo hay es por pura casualidad, una relación directa y lineal entre desarrollo y crecimiento económico.

En estos años, tal como sucede en la vida diaria, en donde a un rico le es más fácil que a un pobre conseguir un préstamo, el Ecuador-petrolero consiguió los créditos que no había recibido el Ecuador-bananero y mucho menos antes el Ecuador-cacaotero. Pero la riqueza petrolera no fue la única explicación para la carrera de endeudamiento externo del país; hay que tener presente la existencia de importantes volúmenes de recursos financieros en el mercado mundial, que no encontraban en esos años una colocación interesante en las economías de los países industrializados; esta constatación es fundamental para entender el crecimiento de los créditos hacia todo el mundo subdesarrollado durante esos años, pues éstos no se concentraron exclusivamente en los países exportadores de petróleo.

En ese período, el monto de la deuda externa ecuatoriana creció en casi 22 veces: de 260,8 millones de dólares al finalizar 1971 a 5.869,8 millones cuando concluyó el año 1981. Esta deuda pasó del 16 % del PIB en 1971, al 42 % del PIB en 1981. Es preciso anotar que, en este mismo período, el servicio de la deuda externa experimentó un alza también espectacular: en 1971 comprometía 15 de cada 100 dólares exportados, mientras que diez años más tarde a 71 de cada 100 dólares.

Los organismos internacionales -Banco Mundial, FMI y BID- fortalecieron este proceso de financiamiento externo desmedido de las economías subdesarrolladas, incluyendo al Ecuador. Su apoyo era parte de una estrategia que no encontraba otra salida frente a la crisis recesiva de los países centrales y que facilitaba el "reciclaje" de los eurodólares y de los petrodólares; esto es el aprovechamiento de los dólares que se acumularon sobre todo en los mercados europeos, desde fines de los años sesenta, por efecto de los desbalances de la economía estadounidense provocados por la guerra de Vietnam, y que se concentraron también en los países árabes exportadores de petróleo, luego del alza de los precios de esta materia prima básica.

Aquí cabe recordar las señales que emitían los organismos internacionales de crédito, influenciados y controlados por los gobiernos de los países del norte, que alentaban la contratación de créditos externos. Esa era su función. En medio de la vorágine crediticia, exacerbada por ellos mismos, no avizoraron -ni siquiera avanzados los años ochenta cuando la crisis de la deuda era un hecho- cambios sustanciales para el mercado petrolero, para mencionar un aspecto sobresaliente de la época. Los efectos de este clima permisivo, fomentado por las entidades multilaterales tanto para los países importadores como para los exportadores de petróleo, apuraban el proceso de endeudamiento. Para los primeros, ante las expectativas de un sostenido incremento de los precios del crudo, la salida obligada era endeudarse para diversificar la oferta energética y reducir la dependencia petrolera. Para los segundos, lo lógico, en términos financieros, era seguir contratando créditos, que al momento no estaban tan caros, para posteriormente pagarlos con los esperados incrementos de los precios del hidrocarburo.

El BID, por ejemplo, afirmaba en 1981, que "dada la elasticidad de ingreso de la demanda de energía, tanto a corto como a largo plazo, y los probables cambios en la estructura de la economía, la aceleración de la tasa de crecimiento de la actividad económica conducirá a un mayor consumo de energía en general y a una mayor demanda de petróleo en particular, por lo menos durante los próximos diez años". Aún cuando los precios del crudo ya habían descendido desde la segunda mitad del año 1982 y daban señales de un debilitamiento de tipo estructural que les llevó a su valor más bajo en 1986, el Banco Mundial en 1985 (p. xxi) todavía aseguraba "que es probable que vuelvan a aumentar en términos reales durante el presente decenio". Se difundieron escenarios con precios crecientes del crudo, que fluctuaban entre los 30 y los 48 dólares por barril para mediados de los ochenta y entre los 30 y 78 dólares a mediados de la década de los noventa, en valores constantes de 1980. Expectativas de precios crecientes del petróleo, tasas de interés relativamente bajas o aún negativas en el mercado financiero internacional, así como gobiernos embebidos por prácticas rentistas y aliados de sectores empresariales oligárquicos constituyeron el camino más directo al endeudamiento externo, luego a la crisis, y por cierto al ajuste fondomonetarista con el que se ha intentado conjurarla (Sobre este tema se puede consultar también en Acosta 2004, pp. 145-156).

El auge petrolero y el masivo endeudamiento externo dieron lugar a una serie de cambios, los que, sin embargo, no se tradujeron en la superación de muchos de los problemas arrastrados de años atrás; por ejemplo, la pobreza no dejó de ser una constante en la sociedad ecuatoriana en todos estos años. Es más, con el petróleo aparecieron nuevas dificultades, que a la postre aflorarían en forma casi explosiva con una nueva "crisis de deuda externa" a partir de 1982.

El desperdicio de tantos recursos es lamentable, sobre todo si se considera que la gran disponibilidad de divisas en la década de los setenta durante el siglo XX habría hecho posible, con políticas y transformaciones estructurales adecuadas, particularmente con una real redistribución de la riqueza de por medio, el establecimiento de bases sólidas para un desarrollo más autodependiente y sustentable, que le habría permitido al país intervenir en forma dinámica en el mercado mundial y sobre todo habría podido dar paso a la adecuada satisfacción de las necesidades básicas de todos los habitantes. Esta apreciación, sin embargo, no puede llevar a conclusiones simples, como que la solución de los problemas podría darse exclusivamente a través de un diferente manejo de lo económico. Una diferente aproximación al tema material debe venir acompañada con profundos cambios a nivel cultural e ideológico, que potencien el desarrollo tecnológico, teniendo en cuenta todas las capacidades existentes en una sociedad, cuyo desarrollo sólo será posible sobre bases de una real y creciente equidad.

En estas condiciones, en el Ecuador, con tantos y tan diversos recursos, en suma, con un potencial económico capaz de satisfacer las necesidades vitales de sus habitantes, se constata que el problema no es simplemente económico, sino que por el contrario continúa siendo un reto político. Es más, siguen planteadas las preguntas básicas para enfrentar el desarrollo sustentable a partir de la producción de los recursos primarios disponibles: cómo manejar las importantes disponibilidades de recursos naturales, cómo encadenar el sector exportador con otros sectores de la economía, cómo vigorizar el mercado doméstico y cómo asegurar una adecuada difusión de los ingresos generados por las exportaciones de dichos recursos.

La situación de abundancia relativa de recursos financieros, que permitió un manejo político de relativa tolerancia en medio de un ambiente dictatorial, se mantuvo mientras existió un considerable flujo de dólares provenientes del exterior, que facilitaba la postergación y aún la superación (al menos aparente) de algunos conflictos. De alguna manera el petróleo viabilizó la dictadura militar, pero a la vez eliminó la necesidad de asumir reformas estructurales profundas, tal como se había planteado en un inicio, en 1972. Como se formuló en la "Filosofía y Plan de Acción del Gobierno Revolucionario y Nacionalista del Ecuador" (1972, p. 1), la sociedad se caracterizaba por ser "económicamente subdesarrollada, socialmente injusta y políticamente dependiente, producto del irresponsable manejo de los asuntos del Estado". Y esto se quería superar con la instauración del gobierno militar formado para manejar el recurso petrolero, en definitiva.

En otras palabras, mientras había suficientes ingresos externos no hubo necesidad de recurrir a los cambios que propusieron los militares en 1972. Estos cambios como que perdieron su prioridad debido a la existencia de esos recursos financieros. Por ejemplo, no era necesario revisar las estructuras de precios internos de la gasolina para frenar el contrabando y el desperdicio energético, impidiendo, además, el surgimiento de una creciente brecha fiscal. En esos años simplemente no se consideraba necesario un incremento de la presión tributaria; recuérdese que el propio dictador, general Guillermo Rodríguez Lara (1972-1976), décadas después todavía se vanagloria que en su gobierno no se cobraban impuestos. Cualquier urgencia fiscal, cuando los ingresos del petróleo resultaban insuficientes o declinaban por razones coyunturales, se cubría con créditos externos.

En estas condiciones, cuando los recursos externos fluían con facilidad, el Estado, cuya presencia relativa aumentó en la economía, diseñó una serie de mecanismos destinados a subsidiar al sector privado. En este escenario se profundizó la política de industrialización vía sustitución de importaciones. La sumatoria de estas políticas expansivas, sin duda, significó enormes ganancias para los segmentos más acomodados del país, de relativo enriquecimiento para amplios grupos medios de la población y de ciertas ventajas para algunos sectores mayoritarios, tradicionalmente marginados. Aunque estos últimos apenas recibían migajas del banquete petrolero, en el Ecuador había la sensación bastante generalizada de que el desarrollo se encontraba a la vuelta de la esquina y algunos hasta soñaban con El Dorado petrolero, que sigue aún motivando la creciente extracción de crudo a inicios del siglo XXI.

La bonanza que generó el petróleo -la mayor cantidad de divisas que había recibido hasta entonces el país-, que apareció en forma masiva y relativamente inesperada, se acumuló sobre las mismas estructuras anteriores y reprodujo, a una escala mayor, gran parte de las antiguas diferencias y de las mismas prácticas rentistas. El salto cuantitativo llevó al Ecuador a otro nivel de crecimiento económico, pero, al no corresponderle una transformación cualitativa similar, en poco tiempo se cristalizó en "el mito del desarrollo". Este tipo de procesos de auge desequilibrado y desequilibrador, provocados por un auge primario-exportador, es conocido en la literatura económica como la "enfermedad holandesa".

Esta "enfermedad", que se presenta en cualquier situación de ingreso masivo de recursos externos (exportaciones, capitales foráneos o aún "ayuda al desarrollo", según Jürgen Schuldt 1994), provoca distorsiones diversas y profundas, tal como aconteció en el Ecuador con los ingresos petroleros en la década de los setenta del siglo XX. El ingreso inesperado de recursos desde el exterior ocasiona dos efectos: uno sobre el gasto, por el aumento del ingreso nacional, que se refleja en una modificación de los precios relativos, y otro sobre la asignación de los recursos.

El primer efecto se materializa en un deterioro acelerado de la producción de aquellos bienes transables que no se benefician del boom exportador o del influjo de otros recursos (remesas, por ejemplo), tal efecto se refleja en la apreciación real del tipo de cambio, algo que es más crítico por efecto de la dolarización. Debido a la rigidez de la oferta en el corto plazo, los precios de los bienes no transables aumentan con el incremento de la demanda efectiva, mientras que los bienes transables se ajustan vía cantidades, a través por ejemplo de crecientes importaciones, que es exactamente lo que estaría ocurriendo en el país como se verá más tarde, al examinar los precios.

Por el lado de la asignación de recursos, se benefician aquellos sectores que reciben los mencionados ingresos extraordinarios, y se ven perjudicadas otras ramas de la economía, que son normalmente aquéllas donde se producen los bienes transables, cuya demanda puede ser satisfecha vía importaciones. Simultáneamente esos crecientes ingresos favorecen a sectores productivos de bienes no transables, que pueden incrementar su producción. En este ámbito influyen los ingresos petroleros en manos del Estado que alientan la producción de no transables, por ejemplo por el lado de la construcción, con el consiguiente aunque temporal incremento de empleos y salarios; una posibilidad que se deteriora aceleradamente por la caída de la producción petrolera estatal.

Durante el boom petrolero de los años setenta, por ejemplo, la "enfermedad holandesa" provocó en el Ecuador tendencias desindustrializadoras, pero que fueron atenuadas por los programas de fomento a la industria y por la existencia de un esquema de protección arancelaria para la producción nacional. Entonces estaba vigente un paradigma diferente al actual, en el que predomina la apertura y la liberalización. Superado el auge petrolero con todas sus secuelas, los procesos de ajuste resultaron muy complejos y dolorosos: otra manifestación de dicha "enfermedad".

En síntesis, fueron años de inusitado crecimiento económico, que transformaron especialmente en términos cuantitativos la economía nacional y que provocaron nuevas distorsiones. Aún cuando no había una masiva presión para forzar más la producción petrolera, la destrucción ambiental, social y cultural en la zona norte de la Amazonía ecuatoriana fue devastadora. La sociedad no logró sentar las bases para su desarrollo durante la bonanza petrolera. El sistema rentista se profundizó de una manera compleja y hasta contradictoria, al tiempo que aumentó la capacidad de consumo internacional y nacional, pero no en la misma proporción la capacidad productiva doméstica. Tampoco se logró consolidar un sector estatal y menos aún privado nacional con capacidad de asumir las tareas en el ámbito petrolero; ésta es una constatación que merecería un análisis detenido, considerando que no sólo es un fenómeno ecuatoriano, sino que también se ha repetido en casi todos los países exportadores de petróleo.

Por último, téngase presente que en esta época el país tenía un tipo de cambio rígido, que se sostuvo mientras se mantenía un flujo abundante de recursos financieros externos: endeudamiento externo a más de los ingresos petroleros. Esto condujo a una mayor dependencia de recursos foráneos; de esta manera, cuando estos ingresos de origen externo comenzaron a debilitarse, la economía nacional hizo agua por los cuatro costados. Casi se podría afirmar que la crisis se había programado con el manejo económico anterior, entre otras cosas, por la misma rigidez cambiaria, y que la aparición de la crisis sólo dependía de la duración de los flujos externos de recursos.

Notas

(1) Economista graduado en la Universidad de Colonia, Alemania. Consultor internacional y del ILDIS-FES (Ecuador). Asesor de organizaciones sociales. Autor de varias publicaciones. Docente universitario. Dirección electrónica: alacosta48@yahoo.com
(2)Este artículo será publicado en la revista PROKLA Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaften, Nr. 135, 34. Jahrgang Nr. 2, junio del 2004, Alemania. Una versión preliminar de este artículo fue publicada con el título "Preparémonos para lo que se avecina" en el libro "El Oriente es un mito", editado por CEP, FLACSO, GTZ, PICCSA, ILDIS-FES y Abya-Yala, Quito, 2003.