Ecuador: I Foro Social de las Américas: Irene Knoke: Tribunal de arbitraje y nueva arquitectura financiera internacional

Ecuador, como el conjunto de Latinoamérica, tiene una de las mejores tradiciones narrativas del mundo y un gran ingenio para contar cuentos. Permítanme por ello contarles una historia. Es la historia de un país que sufrió una dictadura terrible y ahora se encuentra destruido por una guerra que el mismo había iniciado.Un país que tiene una deuda insostenible desde todo punto de vista. Son deudas viejas de antes de la guerra que por muchos años no había pagado, y deudas nuevas de créditos que tuvo que tomar para la reconstrucción después de la guerra. Es un país de ingresos medios, pero aún siendo destruido completamente, es un país con una mano de obra calificada y una elevada inteligencia técnica.

Los ganadores de la guerra tienen un interés profundo de que este país se recupere y que haya una consolidación política y por lo tanto económica. Saben que esto no va ser posible sin una condonación de la deuda. El Club de París no existe y seguramente no habría ayudado mucho porque, como bien sabemos, lo único que ofrece a un país de ingresos medios no es una reducción de la deuda sino la reestructuración a una tasa de interés del mercado. Los acreedores tienen que buscar otra solución y lo hacen todos juntos en una negociación amplia que incluye a todos por igual. No solamente todos los acreedores sino también al deudor mismo. Se fija el monto que hay que negociar y renuncia a cobrar los intereses de mora sobre la deuda vieja. Se escucha al país deudor para poder calcular bien su capacidad de transferencia.

El resultado de esta negociación es un acuerdo en el cual se fija una condonación de mas de 50% del total de la deuda. El remanente que claramente está por debajo de 20% del PIB se reestructura con un plan de pago muy favorable en cuanto a los plazo de vencimiento, el período de gracia y las tasas de intereses bajas y fijas. Además, los acreedores saben que para una consolidación económica el servicio de la deuda debe ser cubierto por ingresos corrientes. Por eso están dispuestos de abrir sus mercados a los productos del país deudor y al mismo tiempo permiten que el país ponga limitaciones a las importaciones siempre cuando su balanza comercial este en riesgo volverse deficitaria. En estas condiciones el país experimenta un desarrollo económico extraordinario, sus exportaciones crecen y muy pronto el país deudor florece de nuevo. En los años siguientes nuestro país en ningún momento llegaría a pagar mas de 3,1% de sus exportaciones en concepto de servicio de deuda.

Este desarrollo económico extraordinario es conocido como "el milagro económico alemán" y es la "increible y nada triste historia" de la República Federal de Alemania, que después de la segunda guerra mundial recibió en el llamado Acuerdo de Londres, del Año 1953, una reducción de su deuda bajo las mismas condiciones que acabo de describir.

Por cierto, el contexto político en esa época del inicio de la guerra fría era muy distinto y había una voluntad tremenda de consolidar a Alemania, como aliado político que hoy a lo sumo existe frente al Irak. Y justamente por eso es interesante comparar: ¿Cuáles son las condiciones que --con este interés geopolítico- se consideraron necesarias para consolidar a un país de ingreso medio?

Veamos:

-Un arreglo único para las obligaciones públicas y privadas frente al exterior: Una reducción de la deuda que tenga como objetivo la recuperación de una situación sostenible de la deuda externa solamente se puede lograr a través de una negociación amplia y coherente de todos los acreedores. Ecuador, en cambio, es un muy buen ejemplo del fracaso continuo de la fragmentación de las negociaciones con grupos de acreedores por separado:

Dos grandes megacanjes con los acreedores privados y no menos de 7 acuerdos con el llamado Club de París y todavia no se ha resuelto el problema de la deuda externa.

-Una reducción substancial que alivia al deudor de su carga de sobreendeudamiento. En el caso de Alemania -un país industrializado con un gran potencial económico- aparentemente se consideró sostenible menos de 20% de su PIB. Cuando el Ecuador fue a negociar recientemente al Club de París, la carga de la deuda externa respecto al PIB era de mas de 100%.

-La necesidad de ajusfar el servicio de la deuda a la capacidad de transferencia actual del país deudor tanto como la voluntad de la comunidad internacional de apoyar una balanza comercial positiva para que ei servicio de la deuda se pague por ingresos corrientes. Hoy en cambio, los mercados de los países industrializados están cerrados. Mientras Alemania jamás tuvo que pagar mas de 3,1% de sus exportaciones en servicio de deuda, en el marco de la Iniciativa-HIPC se ha definido como sostenible un servicio de deuda de 10 a 15% de las exportaciones.

Si el Acuerdo de Londres les parece un buen trato, no deberíamos olvidar los convenios adicionales de dicho acuerdo, que habrían entrado en vigencia en caso de que Alemania no hubiera podido cumplir con sus obligaciones. Asi, por ejemplo, Alemania podía suspender el servicio de deuda si se producía déficit de la balanza comercial. Por otro lado podía establecer limitaciones a las importaciones cuando la balanza comercial bilateral hubiera resultado negativa. Ademas se acordó un arbitraje como instrumento de conciliación: En el caso de que Alemania tuviera dificultades de cumplir con el pago de su deuda, se acordó que se podía acceder nuevamente a negociaciones directas o aún a un sistema de arbitraje independiente. Aqui también la lógica en las relaciones internacionales es muy distinta de la lógica de hoy: Si Alemania hubiera violado las condiciones de un contrato tan generoso, la consecuencia no habrían sido sanciones por parte de los acreedores, más bien se previa un mecanismo de arbitraje independiente.

El éxito del Acuerdo de Londres consistió en vincular de manera armónica las necesidades concretas del país deudor con las medidas adecuadas para resolver el problema. Sin embargo, por varias razones el Acuerdo de Londres no es el modelo que se pueda trasladar sin modificaciones para formar parte de una nueva arquitectura financiera internacional. Los modelos rígidos en el manejo de la deuda han fracasado. Pero sí eso deberían considerarse los aspectos cualitativos a la hora de discutir el tema.

Aquí el Acuerdo de Londres era mucho mas. Era el resultado de una flexibilidad por parte de los acreedores que se daba por la voluntad sincera de encontrar una solución sostenible y justa. La reducción de la deuda que se consideraba necesaria no fue el resultado de un techo predeterminado, sino el resultado de un análisis de sostenibilidad en el cual el deudor tenía el derecho de definir sus necesidades.

Lo que también podemos aprender del Acuerdo de Londres es la orientación de la sostenibilidad de la deuda en la capacidad de transferencia del país deudor. Esto se expresa por ejemplo en garantizar el superávit de la balanza comercial; esto implica -como hemos dicho- cierta forma de "ajustes estructurales" para los acreedores, que permiten el acceso a sus mercados. En general, se garantizó una implementación exitosa del acuerdo también a través de amplias posibilidades de apelación y la incorporación de instancias independientes en el caso de desacuerdos.

Sin embargo, en muchos aspectos el acuerdo de Londres no hace justicia a la situación compleja de hoy. Lo que no se incluyó entonces pero sería igualmente importante si hablamos de una reforma del sistema hoy es el aspecto de la legitimidad de la deuda. En este sentido, los acreedores también tienen que asumir su responsabilidad que se da de un modo muy obvio donde los acreedores concedieron créditos a gobiernos corruptos, antidemocráticos o hasta criminales, como por ejemplo en el caso de Sudafrica o de Argentina, la llamada "deuda odiosa". Sin embargo, también se da en el caso de créditos que no se invertieron en desarrollar la economía ni en beneficio de la población. Esa deuda ilegítima debe ser cancelada independientemente de la cuestión de si es sostenible o no.

Para Alemania era una gran ventaja que el Acuerdo de Londres no sólo considerara los coeficientes de la deuda sino otros aspectos de las relaciones económicas. Sin embargo, lo sencial es que aparte de los indicadores económicos se consideren también aspectos sociales y ambientales para obtener un análisis de sostenibilidad amplia. Tomemos por ejemplo el caso de este país que actualmente nos brinda su hospitalidad. Si, Ecuador puede pagar su deuda y lo esta haciendo vigorosamente. El país tiene coeficientes de crecimiento mas altos que antes, las exportaciones han llegado a niveles no vistas hasta la fecha y las inversiones extranjeras han aumentado. Una gran parte del "milagro" de este desarrollo es negro y grasoso y se llama petróleo. Si Ecuador duplica su producción en petróleo como está previsto, y destina 70% a 90% de los ingresos adicionales al servicio de la deuda, como se ha definido por ley, la reducción necesaria de la deuda externa es mucho menor. Pero esto no es lo que yo llamaría una situación sostenible de la deuda externa por que Ecuador no solamente esta vendiendo su oro negro a grandes compañías extranjeras que sacan las mayores ganancias, también explota su naturaleza, destruye su gran riqueza de bioderversidad y el espacio vital de sus propios pueblos indígenas.

Igualmente un análisis de sostenibilidad tiene que ser a base de una consideración social. E! congelamiento de los salarios de los empleados públicos, el corte de beneficios y subvenciones para los pobres, el incremento del IVA, y muchas otras medidas que se aplica para poder pagar el servicio de la deuda van a agudizar los problemas de pobreza y desigualdad y provocar tensiones políticas. Necesitamos la reversión de las prioridades. Garantizar el servicio básico de la población y el combate a la pobreza, pero también garantizar la inversión en el desarrollo del país por ejemplo en el área de la infraestructura. Esto requiere prioridad absoluta en el presupuesto del país.

Además, un nuevo sistema de renegociación de la deuda tiene que incluir la deuda interna. Lo que muchos países deudores están haciendo para sustraerse a la presión de los acreedores externos es cambiar su deuda externa por deuda interna. Eso no es una solución al problema sino simplemente el traslado al interior, con consecuencias dramáticas en el sector social y económico cuando el país enfrenta problemas de repago, tal como lo hemos visto en Argentina. Los países deudores se endeudan cada vez mas con los seguros sociales de sus países. Para evitar la caída de miles de personas en la miseria, en caso de insolvencia, cualquier mecanismo destinado a solucionar el problema de la deuda debe tener en cuenta también la deuda interna, para garantizar que el repago al exterior no tenga prioridad al repago de la deuda social que tiene el país frente a su propia población.

Se podrían citar varios otros casos como el de Alemania para ilustrar que hay caminos cuando existe voluntad política. Indonesia recibió una reducción extraordinaria en 1969 para apoyar la dictadura del general Suharto; en el 2001, Yugoslavia recibió un tratamiento mucho mas favorable que el previsto en el reglamento normal del Club de París; y actualmente se está dicutiendo una reducción considerable también para Irak. Siempre la lógica ha sido que la consolidación política y económica requiere una reducción mucho mas alta que la prevista en los reglamentos tradicionalmente rígidos.

Por lo tanto, la reforma del sistema actual de manejo de la deuda externa no solamente es una cuestión de sensibilidad económica sino también de justicia y equidad.

La reforma, tal y como la estamos planteando, a través de un proceso de arbitraje justo y transparente, requiere entre otros aspectos de lo siguiente:

1. Un país endeudado requiere un procedimiento justo y transparente para encontrar una solución definitiva de su problema de sobreendeudamiento. Sobre tal solución no pueden decidir los mismos acreedores, como hace el Club de París con el apoyo del FMI. El desendeudamiento tiene que ser acordado por una instancia neutral en forma de un arbitraje.

2. En este arbitraje hay que incluir el total de la deuda, tanto frente a los acreedores públicos como a los acreedores privados, y sobre todo también tiene que incluirse la deuda interna. La deuda ilegítima tiene que ser cancelada independientemente de que sea o no sostenible.

3. Cualquier solución debe permitir que la deuda social frente a la propia población tiene prioridad absoluta en el plan de repago. El mínimo de existencia y la recuperación económica del deudor soberano tienen que ser garantizados. Eso también debería incluir las posibilidades de comercio exterior que los acreedores permiten al país.

4. Los afectados por la situación de sobreendeudamiento tienen derecho a ser oídos en audiencia pública para hacer valer sus intereses.

Muchas gracias.

Irene Knoke

(*) Investigadora del Instituto SUEDWIND, de Alemania.