Estados Unidos en guerra: María Cristina Rosas: De la Conferencia de Berlín a la resolución 1483 de la ONU

En el año de 1884, atendiendo la solicitud de Portugal, Otto von Bismarck de Alemania, convocó a las grandes potencias occidentales del mundo para negociar el reparto de África. Tras la unificación alemana, Bismarck deseaba ampliar su esfera de influencia en el mundo, pero se topaba con el reparto existente que favorecía sobre todo a otras potencias europeas.

La Conferencia de Berlín, inaugurada el 15 de noviembre de 1884 y abocada a la tarea de la "redistribución" de las esferas de influencia de las naciones más poderosas, reunió a 14 países, a saber: Alemania, Austria-Hungría, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Gran Bretaña, Italia, Países Bajos, Portugal, Rusia, Suecia-Noruega (cuya unión real subsistió de 1814 hasta 1905), Turquía y Estados Unidos. De todos ellos, Alemania, Francia, Gran Bretaña y Portugal se erigieron en actores clave a lo largo de la conferencia. No es necesario insistir en que los territorios en disputa, esto es, los del continente africano, no contaron con ningún representante en la Conferencia de Berlín, sino que las decisiones en torno al futuro de África fueron tomadas sin tomar en cuenta ni los intereses de las sociedades africanas, ni sus características sociales, culturales, económicas ni políticas.

La Conferencia de Berlín se prolongó hasta el 26 de febrero de 1885, aunque el reparto del continente africano siguió siendo motivo de disputa, como queda de manifiesto con el desarrollo de la primera guerra mundial, que para muchos fue una contienda encaminada a hacer una nueva distribución de las esferas de influencia, pero esta vez, a punta de pistola.

Como resultado de la Conferencia de Berlín, fueron colocadas bajo la tutela de las potencias europeas, distintos territorios del continente africano. Las fronteras políticas que hoy poseen los más de 50 Estados africanos, fueron delineadas en gran medida a partir de las disposiciones de la Conferencia de Berlín. Entre las "tutelas" repartidas destacaron:

- Para Gran Bretaña: que deseaba crear una especie de ruta o conexión desde El Cairo en el norte de África, hasta la ciudad de El Cabo, en Sudáfrica, prácticamente lo logró, puesto que definió el control sobre Egipto y Sudán, Uganda, Kenia, Sudáfrica, Zambia, Zimbabue y Botswana. Asimismo, Londres controlaba Nigeria y Ghana.
- Para Francia: su dominio abarcó la mayor parte del África occidental, desde Mauritania hasta Chad, más Gabón y el Congo.
- Para Bélgica: el centro de África fue su zona de dominio, particularmente en el enorme territorio -y rico en recursos naturales y minerales- denominado Congo Belga.
- Para Portugal: Mozambique en la parte oriental y Angola en la parte occidental del continente, fueron sus "asignaciones".
- Para Italia: la Somalia italiana y una porción de Etiopía.
- Para Alemania: Namibia y Tanzania probaron ser posesiones insuficientes para las aspiraciones germanas.
- Para España: se asignó un territorio pequeño, en comparación con lo que las otras potencias recibieron: la actual Guinea Ecuatorial.

De especial relevancia fue la consigna derivada de la Conferencia de Berlín de que las potencias deberían hacer efectiva la ocupación de los territorios ocupados para poder efectuar reclamos soberanos.

La pertinencia de revisar la manera en que se desarrolló la Conferencia de Berlín hace más de un siglo, es clara: el pasado 22 de mayo del año en curso, 14 de los 15 miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobaron la resolución 1483 (2003), mediante la cual se establece un orden político y económico en Irak que privilegia a Estados Unidos y a su aliado Gran Bretaña, sin que se tomen en cuenta los intereses de la sociedad iraquí, aunque sí con el aval y el consentimiento de la comunidad internacional. El único país que no participó en la aprobación de la resolución de referencia fue -como era previsible- Siria.

La resolución 1483 (2003), cuyos borradores ya circulaban en los principales círculos diplomáticos y políticos internacionales desde hace varios días, ha acaparado la atención particularmente por el tema de las sanciones contra Irak. Desde el 6 de agosto de 1990, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas decidió aplicar sanciones amplias contra Bagdad para forzar su salida de Kuwait. Hacia enero de 1991, Irak se retiró de Kuwait, aunque no por obra de las sanciones y sí en cambio por el uso de la fuerza que desarrolló una coalición encabezada por Estados Unidos. Las sanciones, pese a ello, se mantuvieron, aunque su razón de ser se orientó alrededor del desarme dado que se presumía que Irak desarrollaba armas de destrucción en masa. Así, en tanto no se contara con evidencias concluyentes respecto a la no existencia de dichos sistemas de armamento, las sanciones se mantendrían. La resolución 1483 (2003), en virtud de las disposiciones de sus párrafos 10, 16, 20, y 22 pone fin a las sanciones, aunque instaura una serie de medidas de control y gestión a cargo esencialmente de Washington y Londres, que remiten a la manera en que los destinos de África fueron decididos en la Conferencia de Berlín. En el diseño de la resolución 1483 (2003) no participó la sociedad iraquí.

La resolución ratifica a Estados Unidos y la Gran Bretaña el estatus de potencias ocupantes bajo un mando unificado, que a lo largo del documento se denomina simple y llanamente, la Autoridad. Dicha Autoridad es conminada en el párrafo 4 de la resolución, a que "promueva el bienestar del pueblo iraquí mediante la administración efectiva del territorio, en particular tratando de restablecer condiciones de seguridad y estabilidad y de crear condiciones en que el pueblo iraquí pueda decidir libremente su propio futuro político". España y especialmente Australia, no recibieron beneficios importantes en términos de participar como partes de la Autoridad pese al importante apoyo político y moral que Aznar le prodigó a Estados Unidos, y, en el caso australiano, del apoyo logístico, militar, político y moral que tantos costos políticos internos ha tenido para el gobierno que preside John Howard.

Otra disposición no menos importante es el párrafo 9 de la resolución que a la letra establece que el Consejo de Seguridad de la ONU "apoya la formación por el pueblo de Irak, con la ayuda de la Autoridad y en colaboración con el Representante Especial [Sergio Vieira de Mello, titular del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, designado por Kofi Annan para cumplir con esa tarea], de una administración provisional de Irak que actúe como autoridad de transición dirigida por iraquíes hasta que el pueblo de Irak establezca un gobierno reconocido internacionalmente y representativo que asuma las funciones de la Autoridad."

De especial interés es el establecimiento del Fondo de Desarrollo para Irak, entidad que estará a cargo, según lo dispuesto en el párrafo 12 de la resolución de referencia, del Banco Central de Irak, cuya gestión recaerá en contadores aprobados por la Junta Internacional de Asesoramiento y Supervisión del Fondo de Desarrollo para Irak, entre cuyos miembros figurarán representantes del Secretario General de la ONU, del Director Gerente del Fondo Monetario Internacional, del Director General de Fondo Árabe para el Desarrollo Social y Económico y del Presidente del Banco Mundial.

El tema de la reconstrucción de Irak, pese a los efectos devastadores que las sanciones amplias aplicadas por 13 años contra ese país han tenido en el bienestar social, en la infraestructura y en las capacidades productivas de esa nación, sin dejar de lado la destrucción que la coalición que encabezó Estados Unidos perpetró, queda plasmado en el párrafo 15 de la resolución, en un simple exhorto a las instituciones financieras internacionales para que "presten asistencia al pueblo de Irak en la reconstrucción y el desarrollo de su economía".

En el párrafo 20 hay una mención específica respecto al petróleo iraquí y se "decide que todas las ventas de exportación de petróleo, productos derivados del petróleo y gas natural de Irak que se lleven a cabo a partir de la fecha de aprobación de la presente resolución se hagan de acuerdo con las mejores prácticas del mercado internacional y, a efectos de transparencia, sus cuentas sean verificadas por contadores públicos independientes que presenten informes a la Junta Internacional de Asesoramiento y Supervisión (…) y decide además que (…) la totalidad del producto de dichas ventas se deposite en el Fondo de Desarrollo para Irak hasta que se haya constituido debidamente un gobierno de Irak reconocido internacionalmente y representativo." Empero, en el párrafo 21 se establece que el 5 por ciento del total de los ingresos derivados de la venta de petróleo de Irak en los mercados internacionales se destinará a pagar las reparaciones de guerra a favor de Kuwait según lo dispuesto en la resolución 687 (2001) de la ONU. Así las cosas, no sólo no recibirá Irak pagos por reparaciones de guerra, sino que al contrario, deberá pagarle a Kuwait por el daño causado en la contienda de 1990-1991. Lo más importante, sin embargo, es que a partir de lo expuesto es evidente que los principales recursos para la reconstrucción de Irak serán resultado no de los flujos de asistencia al desarrollo, sino de las ventas del petróleo iraquí en el mundo. En otras palabras: Irak será reconstruido con recursos generados por el pueblo iraquí, y la administración de esos recursos recaerá esencialmente en la Autoridad.

El programa petróleo por alimentos llegará a su fin en el transcurso de los siguientes seis meses, según lo establece el párrafo 16 de la resolución, y cualquier asunto pendiente al término de ese plazo lo decidirá la Autoridad. Empero, subsisten restricciones importantes a las importaciones de bienes que no sean "civiles" ni "prioritarios" y la Autoridad y la administración provisional de Irak podrán valorar "la utilidad relativa de cada uno de los contratos aprobados y financiados, con miras a determinar si incluyen artículos necesarios para satisfacer las necesidades de la población iraquí, tanto en la actualidad como durante la reconstrucción, y posponer una decisión sobre los contratos cuya utilidad se considere cuestionable…" por lo que hay un margen de discrecionalidad que se mantendrá sobre el particular, como se explica en el inciso b del citado párrafo. No queda claro, por lo tanto, qué ocurre con el tema de las armas de destrucción en masa, dado que las restricciones a las importaciones de Irak se sustentaron en la importancia de evitar que Irak adquiriera, en los tiempos de Hussein, tecnologías que pudiesen ser empleadas con "usos duales" y que habiendo sido admitidas para su uso civil, fuesen útiles para fines militares. Este es posiblemente uno de los hoyos más graves de la resolución, dado que en el párrafo 11 de la misma, la suerte de la Comisión de Vigilancia, Verificación e Inspección de la ONU (UNMOVIC) parece estar echada dado que su mandato será revisado, pero no se prevé que desempeñe papel alguno en el Irak ocupado por la Autoridad. Todo esto lleva a concluir que las sanciones, en los hechos, no terminarán por completo puesto que la Autoridad podrá frenar el flujo de las importaciones de bienes conforme a criterios discrecionales.

La autoridad de las Naciones Unidas en Irak es muy acotada conforme a lo dispuesto en la resolución. El Secretario General, Kofi Annan, designó al ya citado Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el brasileño Sergio Vieira de Mello, como Representante Especial, según lo dispuesto en el párrafo 8 de la resolución. El que sea Vieira de Mello el personaje instruido para esta tarea es más que revelador del papel marginal que la ONU desempeñará en Irak de cara a la Autoridad. Claramente su labor será humanitaria, coordinando el regreso de los refugiados; haciéndose cargo de la asistencia humanitaria; contribuyendo a establecer instituciones nacionales; participando a la reconstrucción de la economía y de la infraestructura básica; promoviendo la protección de los derechos humanos, etcétera. Hay que decirlo claramente: Vieira de Mello será un jugador menor ante la Autoridad.

El desarme iraquí, razón fundamental de la guerra que entre marzo y abril perpetró la coalición que encabezó Estados Unidos, no es un rubro importante en la resolución -y aquí conviene deplorar que México, miembro no permanente del Consejo de Seguridad para el período 2002-2003, haya desempeñado un papel tan marginal en la discusión de este tema al no enfatizar, como objetivo de la política exterior de la nación, la pertinencia del desarme. Hay mención sobre la promoción del desarme en Irak en el párrafo 11, pero para sugerir la muerte de la UNMOVIC, lo cual torna todavía más evidente el hecho de que el argumento de hacerle la guerra a Irak por la presumible posesión de armas de destrucción en masa fue, como lo dijo hace un par de semanas Hans Blix, el Jefe de los inspectores de la UNMOVIC, "una invención".

Con esta resolución, Estados Unidos y la Gran Bretaña retroceden en más de 100 años en la historia al instaurar un protectorado en una zona sumamente estratégica. La resolución 1483 (2003) permite a Washington con la complicidad de Londres, establecer el control político sobre el país asiático y poner fin a un régimen de sanciones que impedía que las corporaciones estadunidenses pudieran desarrollar relaciones normales con Irak.

Sergio Vieira de Mello no gobernará Irak. Los gobernantes de Irak son, como autoridad civil, Paul Bremer III (a quien muy bien se le podría denominar Rey Paul III). Como se recordará, Bremer sustituyó al general retirado Jay Garner como Jefe de la Oficina del Pentágono para la Asistencia Humanitaria y la Reconstrucción (ORHA por sus siglas en inglés) y su misión es administrar interinamente a Irak. Como autoridad militar ampliamente fortalecida -luego de que el pasado 23 de mayo el gobierno de EEUU anunciara la disolución de las fuerzas armadas de Irak, incluyendo la guardia republicana- figura el general estadunidense David McKiernan. Con él, Walter Slocombe, un demócrata que ocupó altos cargos en el Pentágono durante la administración de William Clinton, participa en el desmantelamiento del Ministerio de Defensa de Irak. McKiernan y el Rey Paul III le reportan sus gestiones directamente al secretario de Defensa de EEUU, Donald Rumsfeld y a sus principales asesores; así como a Paul Wolfowitz y a Douglas J. Feith. Así, en los hechos, Irak depende, para efectos de control y administración de su territorio, del Pentágono.

Ahora bien, hay más estadunidenses involucrados en la administración de Irak. Ahí está el caso de Barbara Bodine, una funcionaria del Departamento de Estado bajo cuya tutela estuvo la ciudad de Bagdad, aunque ahora el puesto está vacante. El sur de Irak es administrado por un militar retirado cercano a la familia Bush de nombre Roger Walters. El norte de Irak está en manos de otro militar, Bruce Moore, veterano de guerra de Vietnam y Somalia.

La ORHA está en manos de Peter McPherson, extitular de la Agencia para el Desarrollo Internacional (IDA por sus siglas en inglés) de Estados Unidos. La conducción de las relaciones exteriores de Irak le ha sido asignada a David Dunford, quien fungiera como embajador de Estados Unidos en Omán.

El Irak de la resolución 1483 (2003) es uno en el que los líderes iraquíes fungen como "asesores" de las potencias ocupantes. Conforme a lo dispuesto en la resolución, Irak deberá ser puesto eventualmente en manos de autoridades iraquíes. Había una fecha planteada originalmente, mediados de mayo. El plazo venció y las autoridades estadunidenses ahora hablan de que el proceso podría definirse hasta que esté muy avanzado el verano. Más preocupante es saber que, según lo expresado por el Rey Paul III, aun cuando se conformara una autoridad iraquí, ésta tendría poderes limitados.

En Irak, a diferencia de Afganistán, no existe una figura de consenso, o aceptada al menos por una parte significativa de la población iraquí. De las personas identificadas como posibles miembros de un gobierno interino, no hay una sola de ellas que tenga la aceptación amplia, pero es evidente que si Estados Unidos y la Gran Bretaña demoran la transición política, ello podría generar un gran descontento contra la Autoridad.

Ahmed Chalabi, el personaje más favorecido por el Pentágono, liderea al Congreso Nacional Iraquí. Es banquero de profesión, pero sobre él pesan acusaciones de fraude bancario en Jordania, además de que no parece ser del agrado de las comunidades kurdas. A propósito de los kurdos, hay dos de ellos a quienes también se les señala como candidatos plausibles: Massoud Barzani del Partido Democrático del Kurdistán y Jalal Talabani de la Unión Patriótica del Kurdistán. Para no quedarse al margen, los shíitas también tienen un candidato: Abdul Aziz Hakim, del Consejo Supremo para la Revolución Islámica en Irak. Pero cada una de estas figuras, en vez de ser generadoras de consenso, alientan el disenso, situación que favorece a la Autoridad. Será difícil, por tanto, encontrar a un personaje que satisfaga las expectativas de la población iraquí y que además sea aceptado por Estados Unidos. Por ejemplo, Abdul Aziz Hakim no es bien visto por Washington porque se tema que siendo los shíitas tradicionalmente hostiles a EEUU, se instaure en Irak un gobierno semejante al que existe en Irán.

Por último, no se piense que la ONU sale fortalecida de este trance. Lamentablemente, como lo muestra la resolución 1483 (2003), se está haciendo costumbre que las decisiones importantes en materia de seguridad internacional en la posguerra fría se tomen al margen de la institución (ya ocurrió algo parecido en Kosovo, cuando EEUU ni siquiera intentó ventilar el uso de la fuerza contra Serbia en el Consejo de Seguridad y optó, en cambio, por intervenir militarmente en los Balcanes al amparo de la Organización del Tratado del Atlántico Norte). Una vez que las decisiones importantes han sido tomadas, entonces la ONU llega a proveer asistencia humanitaria. Ciertamente Naciones Unidas tendría que ser algo más que un botiquín de primeros auxilios. Así como hace más de 100 años la Conferencia de Berlín repartía África entre unos cuantos, hoy Irak es repartido en beneficio de las potencias ocupantes. África hoy es un continente que se desangra, en gran medida por la herencia colonial. Irak podría correr la misma suerte.

(*) María Cristina Rosas es profesora e investigadora en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Su libro más reciente se titula Cooperación y conflicto en las Américas. Seguridad hemisférica: un largo y sinuoso camino, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, 365 pp.