María Cristina Rosas: Sanciona, que algo queda

Las sanciones son acciones cotidianas que se aplican en los ámbitos mas comunes de la vida de las sociedades. Prácticamente cualquier persona está en condiciones de castigar a otra en represalia por una conducta considerada como "equivocada", a la que se desea modificar. Así las cosas, cuando el estudiante no hace la tarea, el profesor le aplicará una sanción. Cuando el novio no llega a la cita, la novia le aplicará una sanción. Cuando el automovilista ignora la luz roja del semáforo y sigue su marcha, la policía le aplicará una sanción (claro, a menos que el hecho ocurra en las calles de la ciudad de México).

Hay, por supuesto, sanciones que tienen objetivos más ambiciosos y, por lo mismo, de difícil concreción. La empresa Nestlé, por ejemplo, desde hace décadas cuando empleó mecanismos de publicidad sumamente agresivos para controlar el mercado de productos sustitutos de la leche materna, llegó al colmo de sugerir a los consumidores -especialmente en los países en desarrollo- que la leche en polvo era preferible a la leche materna para los lactantes. La leche en polvo, es sabido, resulta inferior a la leche materna. Pero ese no es todo el problema. En los países en desarrollo, los sistemas de agua potable son muy deficientes, y la leche en polvo requiere agua limpia, apropiada para el consumo humano. Cuando comenzaron a dispararse los índices de mortalidad infantil en diversos países africanos, la comunidad internacional reaccionó, y las sociedades de los países ricos y pobres aplicaron una sanción, el boicot contra los productos de Nestlé y otras empresas que producen sustitutos de la leche materna. El primer boicot se produjo en 1974 y llegó a su fin en 1984. Sin embargo, un nuevo boicot fue implantado contra la corporación en 1988 por parte de los consumidores, principalmente en los países desarrollados, dado que la empresa sigue violando normas en materia de publicidad, comercialización y etiquetado.

En las relaciones internacionales, el uso de las sanciones se ha intensificado. Tanto a nivel unilateral, como bilateral y multilateral, se aplican en este momento diversos tipos de sanciones por parte de personas, empresas y Estados contra personas, o empresas, o Estados, o todos ellos. Las sanciones forman parte de lo que ha dado en llamarse la diplomacia de la coerción, la cual es considerada como una alternativa al uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Para muchos, es deseable recurrir a las sanciones ante un infractor que quebranta la paz y la seguridad internacionales, puesto que se confía en que, de esa manera, será posible extirpar a la guerra de la faz de la Tierra.

Las sanciones son una expresión del ejercicio del poder. La definición más aceptada sobre el poder es aquella que lo refiere como la condición que posibilita que otros se comporten conforme a los designios de quien lo ejerce. Ergo, siendo las sanciones un mecanismo que busca modificar la conducta de la entidad sancionada, se circunscribe a la lucha por el poder.

El poder, por supuesto, es multidimensional, y en una era como la de la globalización imperante, el poder económico se convierte en el principal vehículo para la obtención del poder político. En este sentido, las sanciones económicas son medidas crecientemente usadas en las relaciones internacionales, aun cuando su empleo aun no cuenta con los acotamientos y las reglamentaciones equivalentes a su proliferación.

Las sanciones pueden ser unilaterales, bilaterales, multilaterales, positivas, inteligentes (o dirigidas), tontas, amplias, restringidas, económicas, políticas, morales, primarias, secundarias, etcétera, y se aplican, como se sugería anteriormente, por las razones más diversas. En el caso de las sanciones económicas básicamente consisten en dos tipos de medidas: las comerciales y las financieras.

No parece existir una correlación entre el uso creciente de las sanciones y su efectividad. Existe una polémica a la hora de caracterizar a las sanciones exitosas y a las sanciones fracasadas. La efectividad suele medirse en función de "una victoria absoluta", esto es, si se logra que haya un cambio de conducta de parte de la entidad sancionada. El fracaso en la aplicación de las sanciones, se suele ponderar de manera análoga. Sin embargo, siendo la naturaleza humana tan impredecible, medir el éxito y/o el fracaso de las sanciones a partir de consideraciones tajantes, puede no ser lo más apropiado. En el caso de la Sudáfrica del apartheid, donde las sanciones se aplicaron para llevar al desmantelamiento de ese aberrante régimen discriminatorio, numerosos análisis consideran que se trata de la experiencia más exitosa en el ejercicio de la diplomacia de la coerción. Sin embargo, un análisis más cuidadoso revela que las sanciones, rara vez operan aisladas de otros factores y que fue esa combinación entre sanciones, contextos y cambios económicos, políticos y sociales los que determinaron el fin del apartheid.

En la posguerra fría hablar de sanciones sin hacer mención a Irak, sería un error. La aplicación de sanciones amplias contra Irak por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a partir del 6 de agosto de 1990, se convirtió en un parteaguas, debido a los efectos adversos que sobre la población civil de ese país tuvieron. El mandato de las sanciones, en un primer momento, fue obligar a Irak a que saliera del territorio de Kuwait, al que había invadido el 2 de agosto de 1990. Cuando la coalición multinacional logró expulsar a Irak de Kuwait en 1991, el mandato de las sanciones cambió y se abocó a asegurar que Irak no desarrollara armas de destrucción en masa. Un hecho por demás interesante en la aplicación de las sanciones de las Naciones Unidas contra Irak es que aun cuando se les asume como una alternativa al uso de la fuerza, las sanciones se mantuvieron vigentes durante las dos guerras del Golfo (la de 1991 y la de 2003). Es decir que, en este caso, las sanciones estuvieron acompañadas del uso de la fuerza.

La severidad de las sanciones aplicadas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) contra Irak tuvo dos importantes consecuencias. Por un lado llevó a que se vislumbrara un mecanismo que le permitiera a Bagdad allegarse los alimentos y las medicinas necesarios para aminorar el malestar social imperante. Fue así que se creó un sistema que perforó las sanciones decretadas por la ONU: el tristemente célebre programa petróleo por alimentos, mediante el cual Irak puede vender petróleo en los mercados internacionales y usar los recursos recibidos por ese concepto para pagar las reparaciones de guerra a Kuwait y adquirir alimentos y medicinas para la población. Se trata además de un programa sui generis, puesto que se le considera un mecanismo de asistencia humanitaria, el cual es financiado enteramente por los recursos del pueblo iraquí, y no por los mecanismos de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) ni otros canales existentes por parte de gobiernos y organismos internacionales.

La segunda consecuencia de la severidad de las sanciones aplicadas por la ONU contra Irak fue que se generó un importante debate en torno a los impactos no deseados de la diplomacia de la coerción sobre civiles inocentes. Fue así que se desarrollaron distintas iniciativas encaminadas a "dirigir" las sanciones contra los infractores, en vez de causar daño a la totalidad de una sociedad. La noción de sanciones inteligentes, entonces, busca garantizar que sólo las dirigencias, los gobiernos autoritarios, y/o las fuerzas armadas en un país determinado, sean castigados. Llamarlas "inteligentes", sin embargo, puede que no sea lo más apropiado, toda vez que ello sugiere que si existen sanciones inteligentes es porque existen sanciones tontas o estúpidas. Peter Wallensteen, investigador sueco a cargo del Proceso de Estocolmo sobre las sanciones inteligentes, prefiere adjetivarlas como sanciones dirigidas (targeted sanctions) terminología que, a todas luces, parece menos incorrecta.

Con el advenimiento de la guerra de Estados Unidos y la coalición contra Irak en marzo del presente año, el programa petróleo por alimentos fue suspendido, no así las sanciones. El pasado 28 de marzo, el Consejo de Seguridad de la ONU emitió la hasta ahora, única resolución sobre Irak en lo que va del año (lo cual refleja la inmovilidad de los miembros del Consejo ante una crisis tan grave): la resolución 1472 (2003) para restablecer el programa petróleo por alimentos.

Mientras tanto, el gobierno de Estados Unidos ha expresado en los últimos días, la necesidad de poner fin a las sanciones contra Irak, aun cuando no se ha hecho una evaluación apropiada sobre los resultados que arrojó su aplicación a lo largo de 13 años. Si el objetivo fue evitar que el gobierno de Sadam Husein desarrollara armas de destrucción en masa y, a la fecha, nadie ha logrado encontrar esas armas, ¿podría afirmarse que las sanciones de la ONU contra Irak tuvieron éxito? Y si es el caso ¿por qué se le hizo la guerra a Irak?

El pasado 22 de abril, el jefe de la Comisión de Monitoreo, Verificación e Inspección de las Naciones Unidas (UNMOVIC), el sueco Hans Blix, acusó a Estados Unidos y la Gran Bretaña de usar información "falsa y poco sólida" para justificar el inicio de las hostilidades contra Irak. Blix señaló en una entrevista transmitida por la cadena televisiva de la BBC de Londres lo siguiente:

Es sorprendente ver que una parte tan importante de los documentos en que se basaron Washington y Londres para elaborar su informe respecto a Irak fuera tan débil… Hay muestras sorprendentes de esa vaguedad. Se habló, por ejemplo, de un contrato entre Irak y Níger para la importación de 500 toneladas de uranio por parte de Bagdad. Sin embargo, cuando la Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA) pudo obtener una copia del contrato en cuestión, no le fue difícil descubrir que era falso, que simplemente fue falsificado.

Hoy en día, Estados Unidos no permite el regreso de los inspectores de las Naciones Unidas a Irak, alegando que empleará a "inspectores estadunidenses" para encontrar las armas de destrucción en masa en Irak. Esto constituye un nuevo atropello de parte de Estados Unidos contra la ONU, puesto que la imparcialidad en el proceso de inspección queda severamente cuestionada si Washington se erige en juez y en parte del proceso. Al respecto, el 19 de abril, el gobierno de George W. Bush anunció que serán enviados a Irak mil expertos para buscar las armas de destrucción en masa. Lo que sorprende de estas declaraciones es que, antes de la guerra, Estados Unidos afirmaba poseer "pruebas concluyentes" sobre la existencia y la ubicación de tales sistemas de armamento, por lo que el envío de "mil inspectores" es sospechoso.

Rusia y Francia, miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, están de acuerdo en debatir el fin de las sanciones contra Irak, siempre y cuando Hans Blix y su equipo de inspectores puedan regresar a monitorear al atribulado país asiático. Sin embargo, el tiempo apremia y no hay que perder de vista que Blix ha anunciado su retiro para junio del presente año.

Si al final se encontraran los sistemas de armas de destrucción en masa, podría argumentarse que entonces las sanciones de la ONU contra Irak fracasaron y que, aun cuando haya fallado la sincronía entre este juicio y el desarrollo de la guerra que encabezó Estados Unidos, Washington podría justificar ante el mundo el desarrollo de las hostilidades que tuvo lugar entre marzo y abril del presente año.

Queda claro que, cualquiera que sea la evaluación sobre las sanciones aplicadas por la ONU contra Irak, es necesario replantear la manera en que opera la diplomacia de la coerción en las relaciones internacionales. Hasta hoy la ONU no cuenta con la experiencia ni el mandato suficientes para administrar las sanciones. Asimismo, hay problemas de transparencia y de discrecionalidad en los comités de sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU.

En suma, hay mucho camino por delante en el debate en torno a la efectividad de las sanciones. En la nueva doctrina de seguridad de Estados Unidos que le consagra un lugar privilegiado a la guerra preventiva, hay poco espacio para la diplomacia de la coerción, lo cual no significa que Washington desdeñe a las sanciones como un instrumento de su política exterior. Ahí está el endurecimiento del embargo atunero contra México, en el marco de los que algunos consideran como represalias de parte de la administración de George W. Bush contra México por no haber recibido el apoyo de Vicente Fox en la guerra contra Irak. Es claro, pues, que para Estados Unidos, las sanciones no son vistas exclusivamente como alternativa al uso de la fuerza, sino como un acto de fuerza -más tenue que la fuerza bélica, pero fuerza al fin y al cabo-, razón por la que la comunidad internacional está obligada a repensar y reinventar a la diplomacia de la coerción.

(*) Texto leído por la autora en la presentación del libro La economía política de la seguridad internacional. Sanciones, zanahorias y garrotes (México, Universidad Nacional Autónoma de México/Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano, 2003, 316 pp.) efectuada en el Centro Cultural Casa Universitaria del Libro, Ciudad de México, el martes 29 de abril de 2003. María Cristina Rosas es profesora e investigadora en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Su libro más reciente se titula Cooperación y conflicto en las Américas. Seguridad hemisférica: un largo y sinuoso camino, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, 365 pp.