Eduardo Gudynas: El acuerdo con el Banco Mundial profundiza el ajuste estructural en Uruguay

Se acaban de conocer en Uruguay los términos del nuevo acuerdo de ajuste estructural con el Banco Mundial. El gobierno uruguayo acentúa todavía más el ajuste apuntando a bajar los salarios, reducir los beneficios salariales en las empresas públicas, modificar el sistema de seguro de desempleo, y revisar las estrategias contra la pobreza.

En las últimas semanas en Uruguay se ha debatido ampliamente sobre el papel del FMI en la crisis que vive el país. Los términos de la "carta de intención" fueron conocidos tardíamente por la población y el Parlamento, y por cierto anuncian un fuerte ajuste estructural, especialmente sobre el componente salarial.

Si bien la ayuda financiera del FMI acaparó la atención, tanto por el enorme volumen del paquete como por la celeridad en aprobarlo (en contraste con la eterna reticencia con Argentina), lo cierto es que esa ayuda era parte de un esfuerzo donde además participan el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. En el caso del Banco Mundial (BM), es importante tener presente que sus préstamos también están acotados por condicionalidades, que de algún modo se asemejan a una "carta de intención". Es más, las propuestas de ese Banco a su vez responden a un pedido formal que hace cada país bajo la forma de una "Carta de Política de Desarrollo". Tanto los términos de la ayuda del BM como la "carta" elevada por el gobierno uruguayo no se conocían hasta este momento.

La propuesta del gobierno fue presentada por el entonces ministro de economía Alberto Bensión, el 17 de julio, solicitando el apoyo para un ajuste estructural. Días más tarde ese ministro debía dejar su cargo debido a que uno de los partidos socios de la coalición de gobierno le retiró su apoyo; le siguieron otros importantes jerarcas del equipo económico y del Banco Central. El acuerdo final con el Banco aparece en el reciente documento "Uruguay CAS Progress Report: Structural Adjustment Loan, Special Structural Adjustment Loan", del 7 de agosto, y que fuera rápidamente aprobado en Washington.

En lo que el propio Banco Mundial (BM) califica como "la peor crisis en la historia" del Uruguay, se establecen nuevas metas y condiciones para el desarrollo futuro del país. Si bien en los últimos días se han conocido informaciones sobre las exigencias con el Banco Hipotecario, el acuerdo con el BM es mucho más amplio. Por ello es imprescindible, como primer paso, presentar algunos aspectos sustanciales de ese documento (las frases entrecomilladas corresponden a citas textuales traducidas al castellano). Los informes estarán disponibles en Internet al momento de publicación del presente artículo (ver www4.worldbank.org/ sprojects/ Project.asp?pid=P077172).

Recordemos que el préstamo del BM totalizará 252 millones de dólares, de los cuales un poco más de 151 millones resultan del acuerdo regular (SAL), mientras que poco más de 101 millones de dólares son un préstamo especial (SSAL). En el documento se establecen claramente condicionalidades y se anuncian nuevas medidas.

Nuevos ajustes

En el terreno fiscal y en el endeudamiento, el BM requiere tres compromisos: la reducción del gasto público, y en especial su componente salarial, un aumento de los impuestos sobre los salarios y las jubilaciones, y la reducción de ciertos beneficios salariales en las empresas públicas. El gobierno se compromete a no aumentar los salarios públicos, incluyendo aquellos de gobierno central, como en los municipios y empresas públicas, entre Julio y Dicembre de 2002.

En el caso de las empresas públicas se deberían firmar nuevos convenios colectivos de trabajo con cada sindicato donde "las remuneraciones vinculadas a la productividad sean reducidas (agregadamente) en al menos un 50% en términos reales". Según el BM, las cláusulas de compensaciones por productividad en las empresas públicas significan 35 millones de dólares por año (0,2 % del PBI) que deben disminuirse. Esa reforma implica tanto la reducción como reformulación de las compensaciones salariales de manera que "reflejen la verdadera contribución de los trabajadores a las ganancias en productividad". Estas y otras propuestas apuntan a que en la desesperada búsqueda de reducir el déficit fiscal, el gobierno nuevamente trasladará el esfuerzo a los trabajadores.

También se anuncian otros cambios, pero sin mayores detalles. Vuelve a plantearse la intención del gobierno de una reformar el marco impositivo, apuntando al IVA, impuestos sobre el consumo e ingreso, y cargos aduaneros. Se reitera que las restricciones actuales a las importaciones serán levantadas en los próximos meses, invocándose una diversificación comercial desde el Mercosur hacia acuerdos con otros bloques (Unión Europea y NAFTA).

El BM sostiene que el gobierno de Uruguay mantiene la intención de des-monopolizar los sectores de energía, combustibles, agua, saneamiento, transporte y telecomunicaciones (excepto telefonía fija). Los próximos pasos serán el establecimiento de agencias multisectoriales reguladoras en nuevas áreas (como agua, saneamiento, etc.), igualar las imposiciones tributarias entre proveedores privados y aquellos de las empresas públicas, y eliminar las restricciones que tienen las empresas públicas para trabajar con intermediarios financieros, la contratación de seguros, la publicidad, etc. Seguramente la medida desencadenará una fuerte polémica en Uruguay, ya que uno de los orgullos nacionales es haber mantenido en manos del Estado empresas claves, como las de energía, telecomunicacions, agua y saneamiento, etc. Incluso el mismo Banco reconoce que esos cambios desencadenarán una caída en la recaudación estatal, al reducirse la extracción que hacen esas empresas bajo condiciones monopólicas (u oligopólicas). Para enfrentar el problema, tanto la carta del ministro Bensión como el BM, sostienen que será necesaria más asistencia internacional, anunciando un nuevo proyecto en esta materia con el banco. En otras palabras: tanto el gobierno uruguayo como el Banco Mundial reconocen que esta reforma tendrá un costo económico, y su mejor respuesta es pedir un nuevo préstamo (en el caso del Banco Mundial, recomendar que se le pida un préstamo a sí mismo ...).

Cambios en las políticas sociales

El gobierno uruguayo también se compromete a varios cambios en sus estrategias sociales. En primer lugar realizará una fuerte revisión de todos los programas de asistencia social. Esto incluirá una revisión y sistematización de las bases de datos de programas como Asignaciones Familiares del Banco de Previsión Social, el SIAV (un sistema de viviendas para sectores más pobres) del Ministerio de Vivienda, o el registro de asistencia del Ministerio de Salud Pública, de manera de permitir cruzamientos de información. Se deberá llegar a un nuevo sistema de información, y éste debe ser "satisfactorio" para el BM.

También se anuncia que por primera vez se elaborará un cálculo consolidado de todo el gasto social del país, del año 2000 al 2002. El hecho que se subraya que eso se realiza por primera vez deja enormes dudas sobre cómo se controlaba lo que se gastaba hasta el día de hoy. No es un tema menor, ya que Uruguay posee un alto gasto social en términos Latinoamericanos. Felizmente se promete que la adjudicación de fondos en cada uno de los programas para el año 2003 no debe ser inferior a la del año 2002, aunque ajustada por los cambios en los salarios públicos.

También se evaluarán varios programas, tales como los Centros de Asistencia a la Infancia (CAIF), el servicio de asistencia alimentaria del Instituto Nacional de la Alimentación, el apoyo en vivienda del SIAV, las Asignaciones Familiares, etc. Esa evaluación deberá incluir una análisis de la eficiencia, de los objetivos que persigue cada programa, y una comparación entre los que se paga por bienes y servicios, y los costos de esos mismos insumos en el mercado. Finalmente, el gobierno también se compromete a una evaluación de los beneficiarios de los programas de alimentación escolar de la educación pública y de capacitación laboral del Ministerio de Trabajo.

En el caso del seguro de desempleo se anuncian severos cambios. Entre las condicionantes, el BM espera que el gobierno uruguayo apruebe las siguientes modificaciones: En cada instancia sólo de podrá recibir un seguro de desempleo hasta por seis meses (sin prórrogas), y quienes estén en esa situación también deberán realizar servicios comunitarios. Los cursos de entrenamiento serán ajustados. Se establece un tope para los potenciales beneficiarios en cien salarios mínimos. Asimismo, el monto del seguro se reducirá con el tiempo (será más alto al inicio y más bajo hacia el final). Finalmente, se impone un límite máximo del número de meses en seguro de paro que una puede alcanzar a lo largo de su vida; el nuevo tope acumulado es de 36 meses. El BM considera que el actual sistema de cobertura al desempleo tiene ineficiencias y mala asignación del gasto, donde los beneficiarios "tienen pocos incentivos de buscar otro trabajo". Agrega que el uso actual del seguro es muy limitado en tanto una importante fracción de los trabajadores no está protegido por el sistema, y que las empresas también lo aprovechan para manejar su fuerza de trabajo y reducir sus costos laborales. A juicio del Banco, dadas las "proporciones actuales de destrucción y creación de empleo, la probabilidad de estar desempleado por más de 36 meses a lo largo de la vida es extremadamente baja para aquellas personas que buscan un empleo" - un sorprendente análisis que revela las dificultades en entender la realidad del país.

Esos y otros argumentos, en especial la insistencia en atender el problema del empleo únicamente como un juego de incentivos y desincentivos económicos, refleja las limitaciones economicistas del BM. También anuncian nuevos problemas, dado que el abordaje de la cobertura al sistema de desempleo si se concreta se convertirá en fuente de agrios conflictos.

Los compromisos con el BM adelantan otros cambios; entre ellos una próxima reforma del régimen para policías y militares, y la indexación de las jubilaciones asociándola a los precios al consumo.

Una agenda riesgosa

Los compromisos del país frente al BM, apenas resumidos en esta nota, muestran una clara profundización del ajuste, un nuevo embate sobre las últimas redes sociales que quedan en el país, y un incremento del endeudamiento externo. No debe pensarse que todas estas medidas son una imposición de Washington, ya que los términos del acuerdo reproducen en forma casi textual varios pasajes de la "carta de intención" del ministro Bensión. Es que tanto en los pasillos de nuestros ministerios como en los del Banco Mundial hay muchos que comparten las mismas visiones del desarrollo.

Sin embargo, este nuevo conjunto de medidas enfrenta un fuerte riesgo, y así lo reconoce el propio BM. En efecto, en sus documentos sostiene que "la base de la coalición en el Parlamento y la fuerte oposición implican el riesgo que medidas importantes no logren su aprobación". El Banco también admite que lograr un superávit fiscal "requerirá esfuerzos sin precedentes de varios segmentos de la sociedad". Se anuncia que se requerirán "difíciles reformas estructurales", como nuevas iniciativas de privatización la telefonía y combustibles, admitiéndose "que no pueden ser aprobadas e implementadas sin un amplio apoyo político". Reformas de esta envergadura no pueden quedar en manos de unos pocos técnicos, y menos aún bajo consultores internacionales. Por el contrario, requieren una amplia consulta ciudadana, y el concurso de todos los partidos políticos, así como de las organizaciones sociales. Lo que está en juego con este nuevo programa nos afectará a cada uno de los uruguayos, y por mucho tiempo.

(*) Versión ampliada del artículo publicado en Bitácora, de La República, el 4 septiembre del 2002.