José Antonio Gómez Pérez: Panamá: deuda externa y reforma tributaria

Latinoamérica está lejos de contar con un escenario favorable para manejar el problema de la deuda externa. Los esquemas plantados por el neoliberalismo sólo han servido para garantizar el cobro sistemático del servicio corriente y "controlar los desbordes" de aquellos países que caen en la insolvencia financiera. Argentina y Uruguay son los casos más recientes. Sin embargo, se continúa aplicando políticas del mismo corte. Un ejemplo notable es la actual oleada de "propuestas tributarias", que con el visto bueno de las instituciones financieras internacionales (IFI), están promoviendo los gobiernos de países como México, Chile y Panamá. El cambio de las legislaciones tributarias está en el centro de los debates sobre políticas económicas. ¿Qué está en juego? ¿Acaso corregir los vicios estructurales de inequidad y regresión tributaria?

Ni las IFIs ni los gobiernos promueven cambios tributarios para reducir las recaudaciones totales, o para aumentar las cargas tributarias a las transacciones o al patrimonio de los capitales foráneos o nacionales. Estas reformas tributarias están destinadas principalmente a apuntalar las finanzas públicas, para así aumentar las garantías de cumplimiento en el irrestricto pago al servicio a la deuda externa.

En Panamá, por ejemplo, la deuda externa sigue siendo una dificultad severa que restringe las finanzas públicas. Esa deuda no está siendo administrada con medidas aceptables para el desarrollo económico y la gobernabilidad, al punto en que las negociaciones con las IFI son utilizadas como mecanismo para imponer políticas regresivas, como la reforma tributaria que ahora está en la palestra del diálogo nacional. Aún con alternabilidad presidencial, tal dificultad no se reduce en lo económico ni en lo social. ¿Qué implica todo esto?

El proceso de endeudamiento público puede ser evaluado mediante criterios convencionalmente aceptados. Por una parte, destacan el crecimiento de la deuda total acumulada; su composición local y externa, y el peso de la deuda total y externa sobre la economía nacional. Por otra parte, está el servicio corriente a la deuda (pago de intereses y principal), que permite cuantificar la carga de la deuda total y externa.

El servicio a la deuda permite valorar los efectos clave sobre el crecimiento, inversión, presupuesto, ingreso y déficit público. También es motivo de conflictos sociales y políticos, puesto que obliga a sacar del país cuantiosas sumas de divisas. En Panamá, la deuda pública acumulada es enorme y creciente. Al junio del 2002 totalizó 8.165,2 millones de dólares y en el último cuatrienio aumentó en promedio 242,9 millones por año. La deuda externa es de B/. 6.013 millones. Allí está la raíz del problema, porque como elemento dominante ocupa 2/3 en la deuda total acumulada. El "peso de la deuda" es la dimensión que ésta tiene en la economía. En el caso de Panamá, el promedio de 82,5% del Producto Interno Bruto rebasa con mucho el 70% de la Unión Europea, considerado aceptable, y excede incluso el holgado 80% del tope fijado por Ley en 2002. El peso de la deuda externa, con un promedio de 55%, muy distante del tope fijado de 35%. La "carga de la deuda" - la relación del monto del servicio o pago anual respecto a la economía -, se ubica en Panamá en 10,2%, cuando lo aceptable sería la mitad.

La política económica panameña, bajo la égida de las IFIs, ha protegido y garantizado el servicio a la deuda externa, sin que ésta disminuya ni mejoren sus efectos sobre la economía nacional. Fuera del gasto de funcionamiento burocrático, el servicio a la deuda pública (SCDPT) es el renglón en que más se gastan los aportes de los contribuyentes e ingresos del estado. En el 2002 dicho gasto fue presupuestado en B/. 1.250 millones, 12,8% más que el año anterior.

El gasto corriente por la deuda ocupa más de 1/5 parte del presupuesto público. Esta carga ha subido hasta 21,9%, nivel por arriba del 15% que sería ideal. Por ende, sería necesario contener la vorágine de endeudamiento improductivo del Estado y fijar controles macroeconómicos para el peso y la carga por la deuda pública y externa. Aunque la aludida Ley 20 tuvo una intención sana, los topes establecidos no son eficaces y 10 años para transitoriedad es exagerado.

La meta de 2% déficit fiscal con relación al PIB es de incierto cumplimiento, aún con la contención aplicada a la inversión pública. Además, proyecciones del propio gobierno nacional indican que la deuda total seguirá aumentando más que en los años 1998-01, a un promedio anual de B/. 280 millones. En el primer semestre del 2002 se registraron caídas en los ingresos totales del gobierno central y notoriamente en la recaudación tributaria.

Estos hechos y, sobre todo, la carta de intenciones acordada con las IFIs en el 2000, han motivado al gobierno a proponer una reforma destinada a incrementar el ingreso tributario en un marco de severas dificultades para la economía del país. Sin embargo, la estructura del gasto público, rígida y muy concentrada en el renglón de funcionamiento, otorga escasa prioridad a la inversión. Esto permite suponer que la reforma propuesta servirá en primer término para cumplir la agenda establecida por las IFI desde el año 2000 y, en segundo, para garantizar el cumplimiento irrestricto del servicio a la deuda externa.

En el corto plazo, el impacto del cambio tributario acentuará la contracción económica imperante, o acaso una recesión contundente. Ese es el mayor peligro. En lo político, la reforma tributaria pondrá en crisis además al mecanismo de Diálogo Nacional establecido por el Gobierno para promover la reactivación económica y legitimar sus propias políticas. Ambas cosas han terminado por ser, finalmente, inconciliables.

(*) Economista, catedrático de la Facultad de Economía de la Universidad de Panamá y coordinador de Desarrollo Económico del Instituto de Estudios Nacionales (IDEN).