Martín Schorr: El sector manufacturero argentino (II)

¿País agroexportador o reconstrucción del mercado interno?

Indudablemente, la profundización de los procesos descriptos ha tendido a restringir de manera considerable las capacidades futuras de crecimiento de la actividad fabril y del conjunto de la economía argentina, al tiempo que ha limitado severamente las posibilidades de revertir la aguda crisis sectorial que se ha registrado en el último cuarto de siglo.

En ese marco, el abandono de la Convertibilidad, en enero de 2002, abrió a nivel doméstico un -aún muy incipiente, aunque sumamente necesario- debate (en los ámbitos académico, empresario y político) que gira alrededor de las alternativas existentes para que la Argentina pueda encarar un proceso de reindustrialización, y de las formas que debería asumir el mismo en el contexto actual de crisis económico-social y de fuerte devaluación de la moneda nacional.

En términos sumamente estilizados, pueden distinguirse tres posturas.

La primera postula que carece de sentido gastar recursos en la búsqueda por reimpulsar el crecimiento manufacturero y que la solución a los problemas actuales pasa por retornar a la "próspera Argentina agroexportadora" de fines del siglo XIX y principios del XX.

La segunda, actualmente la más difundida, plantea que la resolución de la crisis existente se vincula con el aprovechamiento del elevado nivel del tipo de cambio resultante del shock devaluatorio que caracteriza al escenario de la post-Convertibilidad y, en ese marco, con la promoción, con apoyo estatal, de un modelo de reindustrialización con eje en las exportaciones (sobre todo, las derivadas de la agroindustria, de la elaboración de petróleo y derivados, y de unos pocos insumos intermedios de uso difundido -en especial, los provenientes del complejo siderúrgico-).

La tercera postura parte del reconocimiento de que todas las naciones desarrolladas cuentan con importantes -y densos, en términos de relaciones interindustriales- sistemas fabriles y propone que, para avanzar en la resolución de la crisis actual de la ocupación y del estrangulamiento externo de la economía, es indispensable encarar la reindustrialización del país con eje en, entre otros factores, el mercado interno, la generación de divisas (vía el fomento a la sustitución de importaciones y el incremento en las exportaciones de productos no tradicionales -sobre todo, de bienes diferenciados y/o de otros que se encuentren ubicados en las últimas etapas del procesamiento manufacturero-), y la búsqueda por lograr crecientes niveles de equidad e inclusión económico-social (8).

De lo anterior se infiere que la primera de las propuestas mencionadas prácticamente renuncia a que la Argentina cuente con un sector fabril, mientras que la segunda, en caso de concretarse, traería aparejada la consolidación de un perfil de especialización productiva estructurado en torno de unas pocas actividades -y empresas de grandes dimensiones- competitivas en el plano internacional o, en términos más específicos, la consolidación del país como una plataforma productiva estrechamente ligada a la explotación de ventajas comparativas naturales y/o a la fabricación de bienes ubicados en las fases iniciales del proceso de producción (y, por esa vía, a una estructura manufacturera tanto o más desarticulada, y menos "industrial", que la actual) y a salarios reducidos (y, por lo tanto, a un patrón de distribución del ingreso sumamente regresivo) (9).

La tercera postura, por su parte, impulsa una suerte de refundación industrial del país a partir de la priorización de, precisamente, todo aquello que no se priorizó en el último cuarto de siglo: integración territorial, sustitución de importaciones, aumento de las exportaciones que induzca una mayor agregación interna de valor y una desconcentración de la -actualmente muy concentrada- oferta exportadora de bienes industriales, crecimiento sectorial que traccione al resto de las actividades tanto en términos productivos como en lo que se vincula con la generación de puestos de trabajo, crecientes niveles de ocupación, elevadas retribuciones salariales, desconcentración económica de la producción, etc..

En el contexto de dicha discusión, y del nuevo escenario macroeconómico que se abrió a partir del abandono del régimen de convertibilidad (caracterizado, entre otros aspectos, por un acentuado deterioro de los ingresos asalariados, una fenomenal restricción en materia crediticia, y un importante aumento en el nivel de protección por efecto de la fuerte depreciación del peso), cabe plantear algunas posibles "líneas de acción" que se podrían llegar a adoptar con el objeto de impulsar -y concretar- un proceso de reconstrucción industrial sobre la base de crecientes niveles de inclusión que posibilite empezar a revertir el sendero recorrido en los últimos veinticinco años, tal como propone la tercera de las posturas mencionadas (10):

-La instrumentación de un shock redistributivo, como el propuesto por la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA), que apuntale la demanda interna. En tal sentido, es necesario remarcar que una parte mayoritaria del producto industrial generado en el país se destina al consumo en el ámbito nacional, y que existen ciertas restricciones estructurales para el incremento de las exportaciones en un corto plazo, entre las que cabe destacar diversas barreras arancelarias y paraarancelarias y los subsidios a la producción agropecuaria en Europa y EE.UU.. Asimismo, postular un shock exportador en el corto plazo basado en actividades que en la actualidad no son dinámicas resulta utópico. En función de ello, se entiende que el eje debe centrarse en la sustitución de importaciones, para lo cual resulta indispensable revitalizar el mercado interno, tanto para consumo como para inversión.

-La recuperación, por parte del Estado, de sus mecanismos de control sobre el funcionamiento de la economía. Este lineamiento (que no significa -al menos no necesariamente- la recuperación del control sobre la propiedad de los medios de producción) implica alterar una lógica de funcionamiento económico sustentada en el "mercado" (en rigor, en unos pocos grupos económicos, conglomerados extranjeros y agentes del sector financiero) por otra asentada en el objetivo de reactivar el mercado interno, promover el desarrollo productivo y regional, y la creación de empleo.

-La modificación de la estructura tributaria con la finalidad de incrementar la presión impositiva sobre los sectores de mayores ingresos y, en paralelo, la reducción de los gravámenes que pesan sobre los sectores de menores recursos y, dentro del espectro empresario, las Pymes.

-La puesta en práctica de un set de políticas que apunte a modificar la estructura de precios relativos configurada durante los años noventa a partir de, por caso, una disminución de las tarifas reales de los servicios públicos -en particular, en el sector fabril, de las abonadas por los segmentos empresarios de menores umbrales de demanda- y/o del establecimiento de algún tipo de imposición sobre la renta financiera -tanto la generada localmente como en el plano internacional.

De esta forma se tendería a incentivar la inversión en el ámbito productivo (sobre todo, el manufacturero), abaratar los costos y, por esa vía, mejorar la competitividad sin que ello se logre, como hasta la actualidad, en base a la caída de los salarios y a un empeoramiento en las condiciones en las que los trabajadores desenvuelven sus tareas.

-Con independencia del actual nivel del tipo de cambio, es indispensable incrementar el nivel de protección de la economía y de las industrias locales -en especial, en aquellos espacios productivos en los que las Pymes tienen una considerable gravitación agregada, y en los que se caracterizan por un mayor dinamismo relativo en lo que se vincula con la generación de cadenas de valor y puestos de trabajo-. Al mismo tiempo resulta imprescindible un reforzamiento de los -sumamente laxos- controles aduaneros existentes y una mejor utilización de la legislación anti dumping, todo lo cual permitiría que la mayor demanda interna no se traduzca, como ocurrió durante el decenio de los noventa, en un incremento pronunciado de las importaciones (sea de bienes finales, insumos intermedios y/o bienes de capital), con su consiguiente impacto -negativo- sobre las cuentas externas, la evolución de los precios internos y la estructura fabril (desarticulación productiva).

-La implementación de políticas de fomento a las exportaciones por parte de las Pymes, lo cual permitiría no sólo incrementar las -hoy muy escasas- ventas al exterior de productos manufacturados y desconcentrar la -actualmente muy concentrada en torno de unas pocas grandes compañías- oferta exportadora de estos bienes, sino también empezar a revertir los procesos de desindustrialización y de reestructuración regresiva del sector de los últimos años y a avanzar hacia un perfil exportador menos ligado al aprovechamiento de la constelación local de recursos naturales y más vinculado con actividades ubicadas en las etapas finales del proceso productivo (la oferta exportadora de las Pymes -si bien escasa en la actualidad- se caracteriza, en términos relativos a la de las grandes firmas, por un elevado grado de industrialización).

-En el marco de las posibilidades que, en materia de sustitución de importaciones, ha abierto el shock devaluatorio lanzado por el gobierno de Duhalde, cobra particular relevancia alentar el desarrollo local de la producción metalmecánica (uno de los sectores más afectados por la apertura asimétrica de la economía implementada durante los años noventa y crucial para todo relanzamiento de la industria en general, y del segmento Pyme en particular), en series cortas, donde las economías de escala -y los montos de inversión requeridos- no resultan trascendentes (por caso, bienes de capital), y de otros sectores como la biotecnología y la informática.

-El impulso a la creación de una suerte de un Banco de Crédito Industrial, que abandone los criterios tradicionales con que se financia en la Argentina (básicamente, por el tamaño patrimonial del solicitante y no, por ejemplo, en función de la naturaleza del proyecto a financiar), lo cual posibilitaría reducir las fuertes asimetrías de acceso al crédito que han tenido que enfrentar las distintas fracciones empresarias (muy perjudiciales para las firmas de pequeñas y medianas dimensiones).

-El incentivo a la conformación de conglomerados de empresas (fundamentalmente Pymes) a partir de, por ejemplo, el fomento a la creación de clusters de firmas que produzcan un mismo -o similar- producto con el fin de ser vendidos al exterior, o el fomento a la exportación de productos altamente diferenciados con un elevado componente de valor agregado local (ello posibilitaría no sólo el logro de economías de escala, sino también una reduccción en los costos operativos de las compañías de menor tamaño).

-El diseño de programas de incentivo y apoyo a la conformación de estrategias de cooperación entre grandes empresas y Pymes (constitución de redes productivas) que apunten, por caso, a desarrollar -y, en algunos casos, a dinamizar- las importantes relaciones de tipo "proveedor-cliente" que se establecen -o que podrían llegar a establecerse- tanto entre las firmas de menor tamaño entre sí, como entre éstas y las más grandes; todo lo cual debería articularse con el control efectivo sobre el comportamiento empresario, con la finalidad de prevenir la implementación de distintos tipos de prácticas de carácter abusivo por parte de las firmas líderes (en este último aspecto, es central garantizar el cumplimiento efectivo de la legislación de defensa de la competencia existente en el país -que, si bien presenta múltiples deficiencias, brinda ciertas herramientas para regular el accionar empresario-).

-Dado que, en la generalidad de los sectores de actividad, las firmas extranjeras controlan una proporción muy importante de la producción y que, en muchos casos, presentan un alto grado de diversificación y/o integración vertical y/u horizontal de sus actividades, es imprescindible que se realice un control estricto del comportamiento empresario. La finalidad de tales controles es prevenir la implementación de distintos tipos de prácticas de carácter abusivo (cabe mencionar que la maxidevaluación post-Convertibilidad configuró un escenario signado por un importante proceso inflacionario, asociado, en cierta medida, a que muchas grandes empresas -tanto extranjeras como nacionales- aplicaron fuertes incrementos en los precios, con el objetivo de mantener el valor en dólares de sus ingresos y beneficios -proceso que fue particularmente intenso en el ámbito las industrias elaboradoras de insumos difundidos y otros bienes intermedios-).

En este sentido, resulta necesario asegurar el cumplimiento efectivo de la legislación de defensa de la competencia que existe en el país, y avanzar hacia una legislación anti-monopólica más abarcativa del fenómeno de la centralización del capital. A su vez, dichas regulaciones se podrían combinar con la disminución de los aranceles que gravan las importaciones que compiten con los productos domésticos de mercados concentrados -tanto en manos del capital extranjero como del local- actuando como política disciplinadora de la inflación.

-Garantizar el cumplimiento de las Leyes Nro. 5.340 de "Compre Argentino" y 18.875 de "Contrate Nacional" (otorgándole a las Pymes un margen de preferencia en precios) no sólo en el ámbito de las compras del sector público (en sus distintos niveles jurisdiccionales), sino también, y fundamentalmente, en el de las prestatarias privadas de servicios públicos (incluyendo, en este subgrupo, a las firmas petroleras).

-En ese marco, establecer mecanismos tendientes a asegurar que las empresas privatizadas implementen programas de desarrollo de proveedores locales. Esto último es sumamente relevante si se considera, por un lado, la elevada demanda de insumos y de bienes de capital que caracteriza a las prestatarias privadas de servicios públicos, su considerable "propensión importadora" y, por otro, las principales características estructurales de estas manufacturas (son importantes generadoras de valor agregado, encadenamientos productivos y puestos de trabajo -en especial, de elevada calificación-, presentan considerables "derrames" en materia científica y tecnológica, etc.).

-Atento al elevado componente importado que caracteriza a las actividades internas controladas por grandes empresas, podría establecerse algún tipo de arancel/gravamen sobre aquellos bienes finales y/o de capital y/o insumos importados por las firmas líderes que son elaborados localmente, lo cual, junto con el "margen de protección" que se deriva del actual nivel del tipo de cambio, permitiría empezar a reconstruir una parte importante de la red local de proveedores y subcontratistas y, por esa vía, a rearticular y reintegrar el aparato productivo (sin duda, esto está estrechamente vinculado con la problemática del "compre argentino" y con la puesta en práctica de una política industrial tendiente al desarrollo -y, en numerosas ramas, a la reconstrucción- de ciertos sectores indispensables para la existencia -y reproducción- de una estructura económica autosuficiente) (11).- -La instrumentación de un conjunto de políticas tendientes a reindustrializar a las economías regionales y a configurar un nuevo perfil productivo en el que tengan creciente preponderancia actividades que se encuentran en los últimos eslabones de la cadena de valor agregado, a la vez que sean dinámicas en lo que se relaciona con la generación de puestos de trabajo y eslabonamientos productivos.

Al respecto, debe tenerse presente que la mayoría de las producciones regionales del país se caracteriza por una marcada presencia de pequeños y medianos productores, por un elevado dinamismo en lo que se refiere a la creación de empleo (tanto directo como indirecto), y por presentar un importante efecto multiplicador en materia productiva (sea en términos intra-industriales o, más aún, en lo que se vincula con la producción primaria).

De lo anterior se infiere que el crecimiento de todos estos sectores traería aparejadas múltiples ventajas en materia de: (i) empleo y distribución del ingreso (la mayoría son regiones con elevadísimos índice de desocupación, subocupación y pobreza y que integran, en muchos casos, los núcleos de mayor grado de atraso del país), (ii) crecimiento económico de estas regiones y, por esa vía, desconcentración territorial de la -actualmente muy concentrada- producción generada en el ámbito nacional, y (iii) una mayor integración económico-territorial del país (12).

Naturalmente, las medidas mencionadas no serían efectivas sino son acompañadas, al mismo tiempo, por la instrumentación de políticas tendientes a alterar radicalmente el -crecientemente regresivo- patrón de distribución del ingreso existente en el país. De lo contrario es de esperar que se profundice aún más la desindustrialización ligada a la crisis de las Pymes y al deterioro de la situación de los trabajadores, la desintegración y la desarticulación del entramado manufacturero local, la brecha tecnológica y de productividad que separa a la industria argentina de sus similares en los países desarrollados, los déficits externos del sector (y del conjunto de la economía nacional), la crisis del mercado de trabajo y la regresividad existente en materia distributiva, o, en un plano más agregado, el subdesarrollo del país.

Notas

8 Ver, Instituto de Estudios y Formación de la Central de los Trabajadores Argentinos: Shock distributivo, autonomía nacional y democratización, IDEF/Página 12, 2002.
9 Para una crítica a la "salida exportadora", véase Schorr, M.: "Mitos y realidades del pensamiento neoliberal: la evolución de la industria manufacturera argentina durante la década de los noventa", en Schorr, M. y otros: Más allá del pensamiento único. Hacia una renovación de las ideas económicas en América Latina y el Caribe, CLACSO/UNESCO, 2002.
10 Al respecto, consultar Instituto de Estudios y Formación de la Central de los Trabajadores Argentinos: op. cit.; y Kulfas, M. y Schorr, M.: "La industria argentina en el escenario posconvertibilidad", en Realidad Económica, Nro. 190, agosto-septiembre 2002.
11 En este sentido, el caso asiático brinda un ejemplo de políticas acertadas en la medida que se implementó una protección selectiva y temporal de sectores que se querían promocionar tanto para sustituir importaciones como para promocionar exportaciones de recursos naturales manufacturados con la finalidad de generar un superávit comercial caracterizado por un mayor grado de industrialización. El contexto devaluatorio actual, con escasas alternativas de crédito, obligaría en algún sentido a practicar este tipo de promociones selectivas de sectores que podrían ser más competitivos con incentivos fiscales y arancelarios temporarios y enmarcados con cláusulas de compromiso de producción y empleo. A este respecto, consultar Amsdem, A.: "Trade Policy and Economic Performance in South Korea", en Agosin, M. y Tussie, D.: Trade and Growth. New Dilemas in Trade Policy, 1993.
12 Entre otras medidas tendientes a reactivar los circuitos productivos del interior del país, se pueden mencionar las siguientes: la creación de algún organismo que centralice el manejo de la política de desarrollo regional; el establecimiento de líneas de crédito subsidiado con la finalidad de favorecer a los pequeños y medianos productores regionales; la promoción de la asociatividad entre los productores de menor tamaño dentro de cada región; y el establecimiento de mecanismos regulatorios tendientes a proteger el precio de los productores de pequeña y mediana envergadura de las distintas cadenas productivas regionales (por ejemplo, mediante la conformación de un Fondo Especial que impida fuertes oscilaciones en los ingresos de los mismos derivadas de variaciones en el precio internacional de los bienes elaborados). Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, ver Rofman, A.: "Economías regionales. Situación actual y propuestas de reactivación con equidad social", ponencia presentada en las jornadas "Hacia el Plan Fénix. Otra Argentina es posible. De la crisis al crecimiento con equidad" realizadas del 17 al 19 de abril de 2002 en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.