Londres + 50: Philip Hersel: El Acuerdo de Londres de 1953 (II)

Introducción

Cuando hoy en día se presenta el Acuerdo de Londres como un ejemplo a tomar en cuenta para la discusión entre la administración del endeudamiento internacional y la sugerencia de soluciones para la crisis de la deuda y las finanzas, se topa de inmediato con asombro y con dudas respecto a su adecuación. Por una parte, el acuerdo se remite a 50 años atrás, dentro del marco histórico de la posguerra y la "guerra fría", al parecer muy alejados de la situación actual. Por otra parte, la entonces endeudada República Federal Alemana se ha vuelto en uno de los más importantes acreedores internacionales. ¿Por qué entonces referirse al Acuerdo de Londres?

La respuesta es que el Acuerdo de Londres es uno de los pocos ejemplos que sirve para mostrar hasta qué punto puede ser cauteloso y duradero el manejo de una deuda cuando los acreedores manifiestan una buena voluntad política en la solución del problema de la deuda y éste, por otra parte, se comporta considerando las distintas interrelaciones políticas y económicas. Este punto de vista se hace patente ya en el preámbulo del Acuerdo de Londres:

"con el deseo de apartar los impedimentos que obstruyan las relaciones económicas normales entre la República Federal Alemana y los demás países y con ésto, contribuír al desarrollo de una floreciente comunidad de pueblos." (2)

Ya se sabe que los papeles son pacientes y que aún hoy no dejan de haber tales discursos de "buena voluntad". El Acuerdo de Londres, sin embargo, no se agota en declaraciones vacías, sino que enuncia procedimientos concretos de como el gobierno de la República Federal Alemana pudiera contribuír, a través de una adecuada política comercial, financiera y monetaria, al logro de los objetivos del pago de la deuda.

Hoy en día no es menos claro que el problema de la deuda no es independiente de medidas en la política económica. Las condiciones exigidas por los países acreedores como imprescindibles para la negociación de la deuda y su reducción en los países acreedores bajo el nombre de "Programas de Adaptación Estructural" han alcanzado una triste fama.

La particularidad del Acuerdo de Londres no radica sólamente en que las medidas de política económica pertinentes no fueron soportadas únicamente por Alemania, sinó que los países acreedores también se declararon desde un comienzo abiertos a concesiones. En contaste con el manejo compulsivo actual, en el cual los deudores se deben adaptar a las condiciones de los países acreedores, el Acuerdo de Londres muestra una regulación alternativa, la cual por eso mismo posee una enorme actualidad.

El presente estudio se concentrará principalmente en la vinculación entre política comercial y política de la deuda, tal como fue prevista entre acreedores y deudores en el Acuerdo de Londres. Mientras que los programas de adaptación estructural establecidos por los países acreedores y las instituciones que ellos dominan, como el FMI y el Banco Mundial, se imponen de manera unilateral a la promoción de las exportaciones de los países deudores, en el Acuerdo de Londres de los 50 los países acreedores de Alemania se comprometieron por su parte a importar los productos alemanes.

En los últimos años se ha visto claramente hacia dónde lleva el hacer aumentar la producción y las exportaciones de los países deudores sin que por ello los países acreedores tengan a su vez la voluntad de importarlos. En tal caso los países endeudados aumentan su oferta en el mercado mundial pero los países acreedores no la toman o sólo lo hacen cuando los precios decrecen considerablemente. Esto significa, en último término, que los países deudores intentan comercializar el incremento de sus productos de exportación en un mercado con precios decrecientes para sus exportaciones y que, a pesar de todos sus esfuerzos, terminan a menudo por no conseguir siquiera un aumento de sus ingresos.

Dirigen cada vez más recursos de su economía (por ejemplo, tierra agrícolamente aprovechable, fuerza de trabajo) a la producción destinada a la exportación y con ello limitan la producción de p.ej. productos alimenticios básicos para su propia población ( que no pocas veces padece hambre). Por ello casi no obtienen una compensación , ya que la caída de precios provocada por el aumento de la masa de la oferta devora en gran medida lo conseguido por el aumento de las exportaciones. De esta manera, cada dólar o euro suplementario conseguido está apareado con una enorme y, en un sentido económico, ineficaz pérdida de recursos. Ahora sabemos mucho mejor que antes, que esas "pérdidas" o "sobreexplotaciones" son un caldo de cultivo para la destrucción de la ecología y de los nexos sociales.

Los teóricos del libre mercado podrían argumentar que la ineficiencia y la destrucción mencionadas tendrían mucho menos que ver con el aumento de exportaciones en sí mismo que con la selección en el producto a exportar. Los países deudores no deberían especializarse en exportar café o cobre sin refinar, sino más bien en una variedad selecta de café expreso o cables telefónicos. Pero para quien esté enterado de los frenos al comercio tarifarios (aduana) y no tarifarios (cuotas, barreras de seguridad, normas, criterios sanitarios, oligopolio de la distribución) puestos por los países acreedores, le será claro que tal consejo está absolutamente alejado de la realidad.

Pero la necesidad de un apareamiento entre el manejo de la deuda y la política comercial desde un punto de vista económico se puede mostrar fácilimente de otra manera.

Del lado de un país deudor, el endeudamiento puede tomar dos diferentes formas. En el primer caso se trata de una deuda en su moneda nacional, es decir, endeudamiento del estado o bien de empresas que pueden entonces pagar intereses y amortizaciones en su propia divisa. El tipo ideal de tal constelación son los Estados Unidos, los cuales pueden pagar, aún en el peor de los casos de una crisis financiera, el servicio de su deuda a los acreedores extranjeros ( mayoritariamente bajo la forma de bonos y otros títulos estadounidenses), ya que tienen la soberanía sobre la moneda norteamericana.

Mucho más difícil de tratar es el segundo caso, el del endeudamiento externo en divisas extranjeras, donde se presenta el problema enunciado en el caso anterior de mobilizar el dinero para el servicio de la deuda en la moneda nacional ("Problema de la recolección") con el desafiío complementario de transferirla en la moneda dura de los países acreedores ("Problema de la transferencia"). El país endeudado puede conseguir los dólares, euros o yen necesarios sólo si puede vender más productos al exterior a cambio de moneda dura de los que compra en esos países.

El hasta ahora socorrido método de servir a las viejas deudas con otros nuevos créditos no puede, obviamente, solucionar el problema, ya que entonces aumentaría anualmente en términos absolutos el monto del pago de los intereses o porcentualemente en la tasa de interés promedio de la deuda externa . Hay modelos de desarrollo económico que sostienen que tal estado de creciente endeudamiento externo en un período de transición es fortalecedor y aún deseable, pero es obvio que una estrategia de este tipo no puede funcionar a la larga. Un país deudor puede hacer frente a sus deudas con sus propias fuerzas sólo en el caso en que posea un superávit de las exportaciones sobre las importaciones, es decir, cuando consigue un saldo positivo en su balanza comercial. Esto nos lleva al nivel de la mécanica de los saldos.

Si consideramos al planeta como un sistema de comercio cerrado, debería hacerse patente que la suma de todas las balanzas comerciales de todos los países debería ser necesariamente cero. Si algún país determinado logra un superávit, para algun otro significará un aumento de importaciones.Para que los países deudores no caigan cada vez más profundamente en el endeudamiento, debería haber lógicamente por parte de los países acreedores déficits comerciales con respecto a los deudores. Los 66 países deudores investigados en este trabajo durante el lapso 1991- 1998, como grupo ni consiguieron siquiera un año el tener un superávit en su comercio con los 19 países acreedores. En el período 1980-1998 estos 66 países deudores exhiben con respecto a los 19 acreedores un déficit comercial de casi 315 mil millones de dólares, de los cuales 260 mil millones corresponden a los últimos 5 años. Estas cifras dejan poco espacio para esperar que la situación esté mejorando.

Está claro que no se puede sacar ninguna conclusión general válida para cada país singular, ya que se trata de muy variados acreedores y , sobre todo, de países deudores muy diferentes entre sí. El estudio se referirá por tanto a las distintas categorías de deudores y su relación específica con los países acreedores.

El presente trabajo comienza con un inventario del Acuerdo de Londres, sus declaraciones e implicaciones en la política de comercio. En una segunda parte se transferirán los principios del Acuerdo a la situación actual de los países deudores y acreedores. ¿Es necesario reorganizar el flujo comercial actual entre países deudores y acreedores para acercarnos a una solución sostenible de la crisis de la deuda? A esta pregunta intenta responder el presente estudio con distintas sugerencias que deberían contribuír a un intenso debate.

La segunda parte del estudio se ocupará con los datos disponibles sobre comercio exterior y endeudamiento en un total de 66 países deudores y 19 acreedores. Los 19 países deudores fueron elegidos según la existencia de datos sobre las exigencias bilaterales sostenidas y el correspondiente servicio de la deuda (cfr. EURODAD,1996).

En la elección de los 66 países deudores se tomó como criterio el que, dentro del período 1993 a 1997, dedicaran en promedio más del 5 por ciento de sus ingresos por exportaciones al servicio de la deuda y que figuren, según el criterio del Banco Mundial, como países moderada o altamente endeudados con ingresos mínimos o medios. El criterio de 5 por ciento se refiere a la cuota del servicio de la deuda que la campaña "Jubileo 2000" toma como índice de un sobreendeudamiento (3)

En el último informe del Banco Mundial (1999) se reconocen a 74 países en desarrollo ( sin considerar Europa o Asia Central) como moderada o altamente endeudados. En 66 de esos países sobrepasa la cuota del servicio de la deuda el porcentaje límite. Ya que muchos de los países más pobres se han quedado bastante más atrás de sus obligaciones contractuales en el servicio de su deuda, se puede suponer que el número de países cuyo servicio de la deuda contractual supera el 5 por ciento es aún más alto. Esto vale sobre todo para países por cuyo estado de guerra civil no pagan en absoluto su servicio de la deuda (p.ej. Liberia, Somalia, Sudán). La lista de los 66 países se encontrará en la segunda parte.

Notas

(2) El Acuerdo y sus Apéndices fueron publicados, entre otros, en el Bundesgesetzblatt de 1953, Parte II, Pgs. 333 y ss.
(3) Véase Erlaßjahr 2000 (1998: 14;35), Hersel (1998).