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| 5 de diciembre del 2002 |
Alejandro Teitelbaum (*)
IV
La responsabilidad de las instituciones especializadas del sistema de las Naciones Unidas y de sus dirigentes y la naturaleza jurídica de los préstamos que conceden y de los acuerdos que celebran con los países deudores. En julio de 1944, la Conferencia Monetaria y Financiera de Bretton Woods acordó la creación del Fondo Monetario Internacional y del Banco Internacional de Reconstrucci¢n y Fomento (Banco Mundial). Esta instituciones "...tenían como finalidad fomentar tipos de cambio estables, estimular el crecimiento del comercio mundial y facilitar la circulaci¢n internacional de capitales...Hubo una falta de atención casi inevitable a los intereses de los países en desarrollo. La mayoría de éstos eran aún colonias y por lo tanto no estuvieron representados en Bretton Woods...En general se soslayó al Tercer Mundo y poco se tomaron en consideración sus intereses. En el artículo 1 del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional (artículo 1 de sus Estatutos) se enuncian los seis objetivos del Fondo, entre ellos ..."facilitar el crecimiento equilibrado del comercio internacional contribuyendo de ese modo al fomento y mantenimiento de altos niveles de ocupación y de ingresos reales y al desarrollo de la capacidad productiva". Las instituciones especializadas del sistema de las Naciones Unidas, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otras, tienen también el deber de promover la realización de los derechos económicos, sociales y culturales y del derecho al desarrollo (arts. 55, 56, 57, 58, 63 y 64 de la Carta de las Naciones Unidas) y de respetar, en tanto personas de derecho internacional, los derechos humanos. La Corte Internacional de Justicia ha dicho que los deberes y derechos de entidades como las Naciones Unidas y los organismos especializados "deben derivarse de (sus) propósitos y funciones, contenidos explícita o implícitamente en (sus) instrumentos constitutivos y desarrollados en la práctica" [29]. El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial son personas jurídicas y tienen patrimonio propio. En consecuencia, son jurídicamente responsables de las violaciones que cometan, sea por omisión o por acción, de los derechos económicos, sociales y culturales y tienen la obligación de reparar los daños causados, de cesar las violaciones y de no reincidir. Como personas jurídicas, pueden incurrir en responsabilidades penales. En el caso del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial sería aplicable una doble imputación: contra la institución como persona jurídica y contra los integrantes de los órganos que toman las decisiones. El artículo XII, Sección 4 c) de los Estatutos del FMI, establecen la autonomía del Director respecto de los Estados, de modo que tiene la entera responsabilidad de sus decisiones. Y en cuanto a los administradores y gobernadores, que son nombrados por los Estados, tampoco pueden estar exentos de una eventual responsabilidad penal por las decisiones que votan en nombre de sus respectivos gobiernos, pues no es aceptable, en el estado actual del derecho internacional, que puedan invocar como eximente de responsabilidad penal las "órdenes recibidas" u "obediencia debida". Una situación equivalente se presenta en el caso del Banco Mundial, para el presidente por un lado y para los gobernadores y los directores ejecutivos por el otro (artículo V del Convenio constitutivo). La responsabilidad penal de los funcionarios nombrados por los Estados en ambas instituciones, no exime a éstos (en particular a los Estados que detentan estatutariamente el poder de decisión en virtud del voto ponderado), de su responsabilidad jurídica como Estados, en los términos expuestos más adelante en el párrafo sobre la responsabilidad de los Estados. En el período de sesiones de la Subcomisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, celebrado en julio-agosto de 2001, dos de sus miembros, la señora Udagama y el señor Onyango, presentaron un informe sobre la mundialización [30]. Los autores dicen en el informe que si bien la protección y promoción de los derechos humanos es primordialmente una obligación de los Estados, otras entidades tales como la Organización Mundial del Comercio, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, no están de manera alguna exceptuadas de responsabilidad en ese terreno. Afirman que las instituciones internacionales multilaterales "tienen la obligación de no tomar medidas que afecten la situación social de un país dado". En el debate que se suscitó en la Subcomisión, el representante del FMI afirmó que dicha institución no tiene mandato para tomar en cuenta los derechos humanos en sus decisiones y que no está obligada por las diferentes declaraciones y convenciones relativas a los derechos humanos [31]. Esta afirmación provocó vivas réplicas, salvo alguna notable excepción, de varios miembros de la Subcomisión, afirmando uno de ellos que "no es admisible que el FMI no se someta al derecho internacional" y otro sugirió que la Subcomisión "debía adoptar una posición clara indicando que los sistemas comerciales y financieros están sometidos al derecho internacional y por lo tanto tienen la obligación de proteger y respetar los derechos humanos". Naturaleza jurídica de los acuerdos celebrados entre el FMI y el BM con los Estados ¿Son realmente en los hechos el FMI y el BM organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas? El FMI, es formalmente un organismo especializado del sistema de las Naciones Unidas y como tal debería actuar de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, pero en los hechos no es así, pues actúa con total independencia del sistema, sin dar prácticamente ninguna participación en sus decisiones a los órganos principales de las Naciones Unidas [32]. En setiembre de 1947 la Asamblea General aprobó sin votación los acuerdos entre las Naciones Unidas, por una parte, y el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, en tanto organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, por la otra. En los hechos, los acuerdos constituyeron más una declaración de independencia de ambos organismos financieros que de cooperación con las Naciones Unidas. En el debate sobre los acuerdos, realizado en el Consejo Económico y Social en agosto de 1947, el representante de Noruega dijo que el ECOSOC se apartaría de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas si los aprobara, agregando que su delegación no estaba dispuesta a reconocer al Banco Mundial como organismo especializado, sometiéndose a las condiciones impuestas por el mismo Banco. El representante de la Unión Soviética, por su parte, señaló en el mismo debate que ciertas disposiciones de los dos acuerdos violaban los artículos 57, 58, 62, 63, 64 y 70 de la Carta de las Naciones Unidas, referidos al funcionamiento de los organismos especializados y a las facultades del ECOSOC a su respecto. El representante de Venezuela lamentó que los acuerdos hubieran ido más lejos de los que parecía necesario, en particular el párrafo 3 del artículo IV, que aconsejaba a las Naciones Unidas que evitaran hacer recomendaciones al Banco con relación a los préstamos o a las condiciones o circunstancias de su financiamiento [33]. En un trabajo de Erskine Childers [34]‚ éste señala que no corresponde a las instituciones de Bretton Woods ocuparse de los problemas de política macroeconómica, pues estudiarlas es función de las comisiones del ECOSOC y adoptarlas de la Asamblea General. Sigue diciendo que, de conformidad con el artículo 58 de la Carta de las Naciones Unidas es la Asamblea General quien debe coordinar dichas políticas y, de acuerdo al artículo 63, es el ECOSOC quien debe coordinar su puesta en práctica por los organismos especializados. En la práctica, las instituciones de Bretton Woods tienen un poder de decisión excepcional sobre las orientaciones de las economías nacionales de los países menos desarrollados, como mandatarios de los países ricos, sin base alguna en el derecho internacional vigente. Por el contrario, no tienen poder alguno sobre las orientaciones económicas de los países ricos, pese a que la enorme deuda externa e interna de algunos de ellos justificaría ampliamente la aplicación de una política de ajuste estructural, de acuerdo a las concepciones del Fondo. Tampoco el Fondo y el Banco, pese a que las grandes potencias dicen que son los "únicos organismos competentes" del sistema, tienen una política mundial económica y/o financiera. Tal política va a la deriva de los intereses coyunturales del capital financiero e industrial transnacional [35]. Todo esto confirma que el FMI y el Banco no son en la práctica organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, como está previsto en la Carta, sino meros instrumentos y mandatarios de las grandes potencias y del gran capital. Desde que, en 1947, el FMI y el Banco Mundial pasaron formalmente a ser organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, los esfuerzos para que ambas instituciones coordinen sus actividades con el ECOSOC han sido infructuosos, a causa de que han rehusado hacerlo, insistiendo sobre su carácter independiente. El FMI y el Banco Mundial están representados en las reuniones de los principales órganos de las Naciones Unidas, no sólo en las esferas económica y social, sino también en los órganos subsidiarios y grupos de expertos. En cambio, la representación de las Naciones Unidas en las reuniones del FMI y del Banco Mundial está mucho más restringida y se limita a las reuniones anuales de la Junta de Gobernadores y a las reuniones bianuales de un día del Comité Provisional y del Comité para el Desarrollo. El representante del Secretario General ha sido excluido de las reuniones confidenciales de ambos Comités. Además, las opiniones del Secretario General solo son admitidas en dichos Comités por escrito. "De modo que, mientras el Director Gerente del FMI y el Presidente del Banco Mundial hacen anualmente alocuciones ante el Consejo Económico y Social, no existe reciprocidad al respecto, lo que constituye una grave asimetría" [36]. Y una violación del artículo 70 de la Carta de la ONU, que dice: "El Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos para que representantes de los organismos especializados participen, sin derecho a voto, en sus deliberaciones y en las de las comisiones que establezca, y para que sus propios representantes participen en las deliberaciones de aquellos organismos". Se da la situación paradojal, en la que un organismo como la Organización Internacional del Trabajo, que con su estructura tripartita (Estados, empleadores y trabajadores) y sus casi dos centenares de Estados Miembros, y que tiene por mandato examinar y considerar cualquier programa o medida internacional de carácter económico y financiero desde el punto de vista de la justicia social (Declaración de Filadelfia de 1944) "tiene escasa influencia en las deliberaciones y las decisiones de política de las instituciones que desempeñan un papel cada vez más importante en la gestión de la economía mundial"...como ha dicho el Director General de la OIT en uno de sus informes anuales [37]. La ausencia de una vertiente social en las políticas del FMI y del Banco Mundial, puede explicarse porque la gran mayoría de la humanidad, deseosa y necesitada de justicia social, no tiene participación alguna en las decisiones de ambas instituciones. Esta situación anómala de las instituciones de Bretton Woods, a la luz del derecho internacional vigente, tanto en su funcionamiento interno (falta de democracia y falta de transparencia) como en sus relaciones con el sistema de las Naciones Unidas, plantea el problema de la naturaleza jurídica de los préstamos que conceden y de los acuerdos que celebran dichas instituciones con los Estados deudores. ¿Deben considerarse estos préstamos y acuerdos sometidos a los principios del derecho internacional público o simples contratos de derecho internacional privado? Quizás habría que inclinarse por la segunda alternativa, dado que en los hechos ambas instituciones no funcionan en el marco de las Naciones Unidas, sino como mandatarios de intereses privados localizados en los países ricos. Estatutariamente, en el FMI el poder de decisión pertenece a los cinco países que reúnen la mayoría de las cuotas, pues el artículo XII sección 5 de sus Estatutos establece el voto ponderado en los órganos de dirección (Consejo de Gobernadores y Consejo de Administración). Además, un solo país, los Estados Unidos, puede bloquear ciertas decisiones importantes (por ejemplo el restablecimiento de un sistema internacional de cambios fijos) porque dispone de un porcentaje de votos (18 por ciento) superior a la minoría de bloqueo, que es del 15 por ciento. De modo que es un pequeño grupo de países, muy poderosos económicamente, quienes imponen al resto de la comunidad internacional las orientaciones de la política económica. Y en el caso particular de la deuda externa y de las políticas de ajuste sucede lo mismo, de manera que las "recomendaciones", "principios directores" del FMI y los acuerdos que éste celebra con los Estados, más que una obligación jurídica legítima, es el resultado de la coacción ejercida sobre los países que quieren renegociar la deuda u obtener préstamos del sistema financiero internacional. Precisamente, en 2002 se presentó en Argentina una denuncia penal contra el representante del FMI por extorsión agravada. Esta denuncia se basó en que la actividad del representante del FMI, además de exigir drásticas medidas económicas, llegó al extremo de exigir (y lamentablemente obtener) la derogación de la ley de subversión económica e impedir el juicio político a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de garantizar la impunidad de los autores de graves delitos económicos, muchos de ellos relacionados con el incremento desmesurado de la deuda externa. V. Responsabilidad de los Estados donde tienen su sede los acreedores y del Estado acreedor. El derecho al desarrollo y al goce progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales comporta obligaciones de la comunidad internacional y de cada uno de los Estados miembros, respecto de sus propios pueblos y de los seres humanos en general, en la medida de los recursos disponibles. Y estas obligaciones implican el deber de cada Estado de hacer el máximo de esfuerzos para promover el progreso económico, social y cultural de su pueblo (Resoluciones 2626 (XXV), 3201 (S-VI) y 3281 (XXIX) de la Asamblea General). Las obligaciones de los Estados en materia de derechos económicos, sociales y culturales existen no sólo respecto de sus propios pueblos sino de la sociedad humana en general. Son los llamados "derechos de la solidaridad", consagrados en los artículos 22 de la de la Carta de lasEDeclaración Universal de Derechos Humanos; 3, inciso 3 Naciones Unidas y 2 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuando se refieren a la cooperación internacional. Hay pues, en esta categoría de derechos, una obligación activa universal de los Estados de garantizarlos y una obligación pasiva universal de respetarlos. Los Estados pueden incurrir entonces en violación por omisión, al no garantizarlos, o en violación activa, al no respetarlos, por ejemplo, mediante políticas económicas y sociales regresivas respecto de sus propios pueblos o imponiendo tales políticas a terceros Estados. En cualquiera de ambos casos, los Estados son jurídicamente responsables de tales violaciones, cuando han sido cometidas por sus funcionarios y/o sus órganos. Y también son responsables por las violaciones cometidas por los particulares que están bajo su jurisdicción, cuando no ha adoptado las precauciones necesarias para evitarlas y para proteger a las víctimas. De la responsabilidad del Estado deriva su obligación de reparar el daño causado a las víctimas, de dar seguridades de que no se repetirá la violación y, tratándose de un crimen internacional (como son a nuestro juicio las violaciones graves y masivas a los derechos humanos fundamentales) la posibilidad de ser objeto de sanciones por parte de la comunidad internacional hasta que cesen las violaciones y se repare el daño causado. Pese a que se habla de « crimen internacional », para subrayar el carácter particularmente grave de una violación del derecho internacional, en derecho internacional actual no se admite la responsabilidad penal del Estado en cuanto tal, pero si la de sus funcionarios. Este es, en líneas generales, el enfoque de los artículos del proyecto elaborado por la Comisión de Derecho Internacional sobre la responsabilidad de los Estados, aprobado en primera lectura en el año 2000, pero que seguramente será objeto de ulteriores revisiones [38]. Estos principios generales sobre la responsabilidad de los Estados son aplicables a los Estados donde tienen su sede los acreedores de la deuda externa, porque dichos Estados no sólo no han adoptado las precauciones para evitar los daños y violaciones causados por particulares (los Bancos acreedores) que están bajo su jurisdicción, sino que colaboran activamente con los acreedores, en forma directa como Estados e indirectamente a través del Fondo Monetario Internacional, ejerciendo fuertes presiones sobre los países deudores, a fin de que se sometan a las exigencias de aquéllos. Salvador María Lozada [39] observa con razón que "debe recordarse que las obligaciones inherentes a la llamada deuda externa no son otra cosa, en la mayoría de los supuestos, que diversas obligaciones creadas en favor de un acreedor privado -un banco generalmente- lo cual de ningún modo autoriza la intervención de gobiernos y diplomáticos extranjeros. Sin embargo, hemos visto en estos años a funcionarios que van desde jefes de Estado a embajadores, pasando por toda suerte de secretarios y ministros, participando de la gestión del cobro de los intereses de la deuda externa, como si esta fuera una obligación entre Estados (énfasis agregado), beneficiándose así los acreedores -con cómplice aquiescencia de los estados supuestamente deudores- con un formidable respaldo estatal de las grandes potencias. Es como si el dux de Venecia se hubiera puesto entera y entusiastamente del lado del implacable Shylock". De esta manera, los Estados donde tienen su sede los acreedores se han hecho cómplices de éstos y de las autoridades de los países deudores por las violaciones a los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos, Y, por cierto, son directamente responsables de estas violaciones cuando el Estado mismo es el acreedor.
29 Corte Internacional de Justicia, Opinión consultiva, Reports, 1949, pág.180.
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